论中央与地方关系中的积极性与主动性原则
基于我国宪法第3条第4款的考察
作者郑毅  
    摘要:  我国宪法第3条第4款中的主动性和积极性是调整中央与地方关系的基本原则但对其规范内涵的关注和研究非常不够从历史发展规范现状制度实践和改革趋势的综合考察可知积极性的静态内涵既包括事权划分的明确性和规范性也包括作为隐藏要件的与事权范围相匹配的财政资源的匹配程度其动态内涵则体?#27835;?#38024;对事权归属或财政资源争议的纠纷解决机制比较而言主动性更易被忽视其内涵既在于将不待外力推动而行动的一般释义还原至宪法规范的语?#24120;?#20063;能从其与积极性的对比中彰显还能从我国五部宪法(文件)对央地关系原则体系结构的不同安排中把握目前的地方试点隐性对抗策略地方联合体和地方责任弱化等都可视作主动性的实践基于中央统一领导的前提并非所有地方主动性实践都能为宪法第3条第4款所认可
    关键词:  宪法?#32602;?#20013;央与地方关系原则积极性主动性统一领导事权

我国宪法3条第4款将主动性和积极性明?#33539;?#24615;为我国处理中央与地方关系基本原则的实质要素但学界却?#35270;?#33879;述深入探讨该宪法表述的规范内涵这就直接影响和削弱了该款在中央与地方关系调整实践中的规范价值

一规范与规范史积极性制度形象的变迁密码

(一)雾里看花积极性的文本形象

我国宪法3条第4款的积极性在规范层面究竟所指为何直接聚焦该问题的研究并不多见而有限的成果又莫衷一是如有学者认为该款的积极性不能仅理解为是推动经济发展和提高效率的积极性还应包括推动社会发展和实现公平正义的积极性另有学者提出促进社会经济发展稳定社会政治秩序和发展文化教育事业的三元结构还有学者认为地方积极性自主性和创造性就是允许并鼓励地方政府自主创新先行先试允许地方做中央或国家法律法规不禁止做的事情中央(领导人及部门负责人)深入实际调查研究总结经验并向全国推广同时允许地方犯错误宽容创?#29575;?#36133;及时帮助总结教训纠正错误?#34180;?script>WriteZhu('4');前述理解要么将积极性自主性和创造性(与我国宪法3条第4款的表述有出入)混为一谈要么只是对积极性的泛泛说明而非对内涵结构的解释与呈?#37073;?#26356;遑论能否经得起周延性标准的考问

笔者认为破题的关键在于回归积极性的本源及其在央地关系场域中的制度形象正如有学者指出的积极性作为开放的不?#33539;?#26465;款不能仅以一般解释方法进行释义还须依价值判断对其进行具体化而为防止价值判?#31995;?#32902;意性则既应结合相关的具体条款也要考虑社会情事等客观因素

现代汉语?#23454;?#23545;积极一词解释为肯定的正面的有利于发展的(多指抽象层面)进取的热心的显然后一种含义更契合本文论域如此需要追问的是特定层级的地方得以进取的热心的心态行使相关职权的基础又何在所谓热心的?#20445;?#20854;前提在于热心的范围只能是该层级力所能及之畛域而所谓进取的?#20445;?#20854;前提则在于该地方确有将特定主观意图付诸实践之能力在?#20013;?#20307;制下力所能及之畛域显然属于该地方事权之范畴而付诸实践之能力在现实中则更多体?#27835;?#35813;地方所掌握财政资源的充沛程度

综上所述积极性的内涵至少包括但不限于如下三点一是事权范围的规范明确性二是对与事权范围相匹配的财政资源的掌控三是个别事权归属或财政资源争议的纠纷解决机制

(二)一个抑或两个积极性的中央与地方关系之维

在我国中央与地方关系的话语体系中两个积极性乃常见的习惯表述2013年党的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定?#20998;?#20986;必须完善立法明确事权改革税制稳定税负透明预算提高效率建立现代财政制度发挥中央和地方两个积极性?#27604;?#32780;我国宪法3条第4款实际上仅认可地方的积极性表述中央的积极性?#27604;?#20047;明确的规范依据?#28304;?#24212;作何解首先应从两个积极性的提法溯源开始

虽然早在根据地时期中国共产党就建立了统一领导分级管理的制度雏形但一般认为我国关于中央和地方两个积极性的提法源于1956年毛泽东著名的论十大关系一文中央和地方的关系也是一个矛盾解决这个矛盾目前要注意的是应当在巩固中央统一领导的前提下扩大一点地方的权力给地方更多的独立性让地方办更多的事情这对于我们建设?#30475;?#30340;社会主义国家比较有利我们的国家这样大人口这样多情况这样复杂有中央和地方两个积极性比只有一个积极性好得多实际上中央对于相关问题的认?#23545;?#22312;1949年共同纲领中即初现端倪其第16条规定中央人民政府与地方人民政府间职权的划?#37073;?#24212;按照各项事务的性质由中央人民政府委员会以法令加以规定使之既利于国家统一又利于因地制宜其中虽无积极性的表述但逻辑上实已暗含其中利于国家统一面向中央利于因地制宜面向地方央地积极性内涵各有侧重为迅速?#25351;?#22269;家经济1950年起开始建立以集中统一为基础的财经管理体制当时党内领导层即对统一管理以后发挥地方积极性的问题存在清醒认识正如费正清在剑桥中华人民共和国史(1949-1965)中指出的由于缺乏经验的政府机构刚刚立稳只有初步的计划和统计能力大部分事情必须?#25381;?#22823;区去做此外由于地区间的情况和问题大不相同中央的领导人对需要多?#21019;?#30340;大区权力心中无数于是容许相当程度的地方实验然而颇?#34892;?#20986;乎意?#31995;?#26159;五四宪法不仅没有将国家统一和因地制宜进一?#28966;?#33539;化为积极性的提法甚至都没有?#26377;?#20849;同纲领对央地关系处理的基本原则的规定这是由当时强调中央集权的指导思想所决定的1954年6月11日举行的宪法起草委员会第七?#31283;?#20307;会议上毛泽东即指出我们是中央集权不是地方分权一切法律都要由中央来制定地方不能制定法律中央可以改变地方的决定下级要服从上级地方要服从中央五四宪法颁布两年后毛泽东虽然在论十大关系中明确提出了两个积极性的问题但这里的中央与地方关系其实被更多地限定在经济层面甚至企业隶属关系的层面上中央要发展工业地方也要发展工业就是中央直属的工业?#19981;?#26159;要靠地方协助至于农业和商业更需要依靠地方总之要发展社会主义建设就必须发挥地方的积极性中央要巩固就要注意地方的利益另外该文成文较早虽曾于1965年12月和1975年7月形成了两个版本的整理稿但毛泽东均不同意公开发表只同意发党内讨论征求意见直到他逝世后的1976年12月才首次在人民日报公开发表其主要原因就在于毛泽东本人对论十大关系的判断并未完全?#28595;?#24471;准?#20445;啊?#35770;十大关系究竟对不对至少还要看五年

1958年开始中央开始大?#32943;?#25918;权力甚至在十几天的时间内绝大部分中央企业事业单位下放给地方?#34180;?script>WriteZhu('17');1966年3月毛泽东明?#20998;?#20986;中央还是虚君共和好?#36824;?#22823;政方针政策计划中央叫计划制造工厂?#36824;?#34394;不管实也管点实少管一点实1970年9月党的九届二中全会基本通过的宪法草案第23条由此提出的在国家统一计划下充分发挥地方各级的积极性?#20445;?#20035;是宪法性文件第一次在央地关系层面提及积极性的表述且从该表述所置身的规范语境来看似乎也不再局限于经济领域同年12月毛泽东会见斯诺时曾?#28304;?#35299;释道就是要有两个积极性中央的积极性和地方的积极性让地方自己去搞中央不要包办统统抓在中央手里不行啊管不了那么多啊要学你们美国的办法分到五十个州去

然而随着下放权力的弊端不断显?#37073;?/font>七五宪法在一定程度上拨乱反正其第10条明确规定了充分发挥中央和地方两个积极性?#34180;?#36825;样不仅作为央地关系处理原则的积极性问题首次入宪且中央的积极性问题也被给予了一定重视扩大地方权力?#27604;?#35201;适度应以不影响国家必要的集中统一为前提而不能走到地区分割半分割的状态去这其实也从侧面暗示了中央的积极性的核心内涵之一?#30784;?#22269;家的集中和统一?#34180;?/span>

七八宪法在承认前述判?#31995;?#22522;础上又作了进一步发展其第11条第2款在中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的方针的规定蕴含三重信息一是中央积极性和地方积极性依然处于同一位阶这是对七五宪法的重申二是所谓的两个积极性所置身的具体场域并非今天意义?#31995;?#20013;央与地方职权划?#37073;?#32780;仅聚焦发展国民经济?#20445;?#36825;与七五宪法?#34180;?#20419;进社会主义经济发展的限定异曲同工三是?#28909;?#20013;央统一领导是发挥中央积极性的前提则两者之间竞合或包含的关系在逻辑上难以成立这又与七五宪法将中央统一领导直接作为中央积极性核心内容的立场存在本质差异可见虽然在?#20013;?#23466;法实施之前地方积极性问题主要置身于经济语?#24120;?#20294;这并不影响中央不应过多干涉不该干涉的地方之事早就作为隐含的制度价值粉墨登场

我国?#20013;?#23466;法首次明确提出在中央和地方国家机构职权的划分层面的积极性问题从具体意图来看对这一规范表述的诠释主要应明确立法机关对其实?#35797;?#26399;(actual expectation)和计划运用(planned application)的具体设想

第一中央与地方的积极性问题从传统的经济领域转向更为宏观的国家职权划分领域这源于1982年修宪时对中央与地方职权配置问题的空前关注1980年10月7日宪法修改委员会秘书处?#33539;?#20102;宪法修改的九类重点题目第四类?#30784;?#22312;宪法中如何正确规定中央与地方关系?#20445;?#23588;其是如何明确划分中央与地方的权限?#34180;?script>WriteZhu('22');1981年1月第一批外地专家学者座谈会上吴家麟教授亦明确提出关于中央集权和地方分权这个问题我们应慎重考虑我们过去的问题是过分集中但又要看到放弃集中也不行可见当时无论是立法机关还是专家学者?#35759;?#26435;力配置方面的央地关系问题应予关注达成共识

第二从立法机关修宪的原初意图来看除从经济拓展至权力配置的领域变更之外七八宪法?#34180;?#20013;央与地方两个积极性提法的逻辑仍应?#26377;?#24429;真在1982年4月22日下午召开的第五届全国人大常委会第二十三次会议上所作的关于中华人民共和国宪法草案的说明即指出?#23433;?#26696;根据发挥中央和地方两个积极性的原则规定中央和地方?#23454;?#20998;权在中央统一领导下加强了地方的职权肯定了省自治区直辖市人大和它的常委会有权制定和颁布地方性法规?#28909;?#27492;为何?#20013;?#25105;国宪法3条第4款未明确提及中央的积极性呢这或许是由于在修宪过程中鉴于?#31508;本?#22269;上下对权力高度集中所带来的一系列弊端的深刻?#27492;E?#26222;遍认为特别突出地方的积极性更有利于拨乱反正这也解释了1980年10月7日宪法修改委员会秘书处?#33539;?#30340;宪法修改的九类重点题目中实际将如何扩大地方的权限作为在宪法中正确规定央地关系核心议题的原因

第三?#28909;?/font>中央的积极性在逻辑上存在但却未明确提出那么我国宪法3条第4款中遵循中央统一领导的表述可否被视作中央的积极性的?#27604;?#20869;涵呢学界既有成果多倾向于肯定的回答但笔者以为不然1982年2月的中华人民共和国宪法修改草案(讨论稿)中该款的表述其实为中央和地方国家机关职权的划?#37073;?#36981;循既有利于中央的统一领导又能充分发挥地方的主动性积极性的原则其中既又的句式表明中央统一领导和发挥地方的主动积极性乃并列关系?#30465;?#20013;央统一领导确有可能引申为中央的积极性?#34180;?#28982;而在1982年3月10日举行的宪法修改委员会分组讨论上孙起孟却指出这种提法不?#38750;小保?#22240;为?#21834;?#32844;权不同于权力特别是不应把中央统一领导与发挥地方主动性积极性并提考虑到国家很大社会主义还在摸索前进宪法修订后还有台湾香港澳门问题国境线很长国际斗争复杂等尤应强调中央的统一领导?#20445;?#21363;该款的这种表述没有突出以中央统一领导为主的精神而是把两者并列起?#30784;薄?script>WriteZhu('27');荣毅仁则在此意见基础上进一步完善了修改方案最终形成了?#20013;小?#23466;法的3条第4款的表达模式由此可见一方面中央的统一领导是作为积极性的逻辑前提出场的两者的本?#26159;?#21035;在于不论是立场还是路径积极性的发挥在实践中具有一定的弹性空间而中央的统一领导没有任何增减或形塑的余地因为中央与地方关系的关键不在于谁在控制资源而是谁在控制规制权?#20445;?script>WriteZhu('29');另一方面虽然恩格斯坚信集权是国家的本质是国家的生命基础?#20445;?script>WriteZhu('30');但中央积极性并不必然表现出对事无巨细的统一领导的一味?#38750;󡪡热?#20013;央积极性在本质上源于对国家整体利益的通盘考量?#28909;实?#25918;权所激发的地方积极性有利于国家整体利益那么这种与统一领导存在形式冲突的放权又何尝不是中央积极性的应然组成部?#37073;考础?#24314;立相对灵活的国家治理架构从而达到在整体利益上中央与地方权力达到平衡?#34180;?script>WriteZhu('31');此外有学者区分了我国宪法文本中存在领导与领导和管理两种表述(如89条)这是非常重要的视角但笔者不赞同将其视为对中央绝对专属事项和相对专属事项的区?#37073;?#32780;应看作对我国宪法3条第4款的制度回应领导对应中央统一领导?#20445;?#20855;有前提性与宏观性领导和管理则聚焦具体的中央事权畛域问题对应中央积极性的制度隐喻

?#27604;?/font>中央的积极性也并非不能从宪法文本上加以体认由于中央实质代表了整个国家的根本利益因此中央积极性的价值意义本质上就指向国家发展的根本任务我国宪法序言第七段将其阐述为坚持人民民主专政坚持社会主义道路坚持改革开放不断完善社会主义的各项制度发展社会主义市场经济发展社会主义民主健全社会主义法治贯彻新发展理念自力更生艰苦奋斗逐步实现工业农业国防和科学技术的现代化推动物质文明政治文明精神文明社会文明生态文明协调发展把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国实现中华民族伟大复兴由此中央积极性的内涵可从如下两个角度解构第一为实现前述目标所必须掌握的中央事权和与之相匹配的事权执行要素(如财政资源)以及对全国范围内各级各类事权配置与调整的主导地位如作为分税制的改革背景1988年开始实行的财政大包干确立了地方利益的主动地位增强了地方政府的财政权力但同?#27604;?#23548;致中央财政收支难以平衡财政赤字居高不下央企收入流失?#29616;أ?#26368;终导致中央财政的宏观调控能力?#29616;?#24369;化分税制的实施恰恰是由中央动议并主导完成的以央地财政资源优化和重构进而倒逼事权结构完善的改革意在通过纠偏过当的地方积极性以实现对中央积极性的维护第二具体到央地事权划分的语境中宏观的中央积极性又可被逻辑解构为成百上千应当充分发挥的地方积极性?#20445;?#20854;含义包括两个方面一是强调中央积极性本质上源于各地方积极性的有机整合这也为我国宪法3条第4款未在形式上明确提出中央积极性的处理方式提供了另一种解释进路二是暗示对积极性内涵的理解在某种程度上可以以地方积极性的制度?#25104;?#20316;为抓?#37073;?#21363;前述事权划分的明确性对与事权范围相匹配的财政资源的掌控和作为补充均衡机制的央地事权划分纠纷解决制度等

综上所述中央积极性和地方积极性两个核心概念的最大公?#38469;保?#38598;中体?#27835;?#20107;权划分的明确与规范以及财力的科学匹配与相应保障

积极性内涵静态与动态的制度耦合

(一)静态内涵事权划分的明确性与规范性

所谓事权划分的明确性是指事权配置既要符合一般性规律事权划分的规范性则指具体的中央与地方事权配置方案应在宪法和法律层面实现充分教义化伯特兰罗素将现代政府的三项基本目的概括为安全公正和进?#21073;?#20854;中安全和公正需要集中的政府控制进步则要为与社会秩序相容的个人主动性提供最大的空间分权则是前述目的同时实现的方法即国家政府必须给地方权力机构留下尽可能多的空间我国亦有学者委婉地指出(对中央政府权力中心的顶礼膜拜和盛赞)地方政府将会彻底地丧失自己的积极性而成为中央政府的传声筒?#20445;?#21363;地方的积极性至少体?#27835;?#36991;免成为中央政府的传声筒?#20445;?script>WriteZhu('35');有学者还进一步揭示道由于地方过多承担了中央的事权地方在财力制约下势必选择降低标准执行甚至对于某些只有指令而无配套资金的事权地方政府选择不履行或敷衍了事可见不论是中央抑或地方?#28909;?#32570;失法定的明确的事权畛域不仅难以真正贯彻落实政策地方更将彻底丧失在央地关系中扮演积极建构性角色的基础

毛泽东在酝酿论十大关系的过程中国家计委曾向其汇报现在各省市自治区普遍要求多办工厂但他们有两个顾虑一怕中央不准他们搞二怕等工厂搞得像样子后被中央收走毛泽东回应道?#20843;?#32852;有一个时期很集中也有好处但缺点是使地方积极性减少了我们现在要注意这个问题地方政权那么多不要使他们感到无事可做这就在地方事权与地方积极性之间建立了明确的逻辑关联虽然基于对事权划分终局权力的掌握中央的对于积极性的顾虑相对于地方较少但也同样不容忽视如本着财力与事权相匹配原则中央与地方的财力本应以事权的明确配置为前提但实践中却出现倒逼的情形即1994年的分税制改革基本上明确了中央与地方税源的分配但事权的精准配置反而迟迟未能实?#37073;?#36825;无疑将导致中央集中财力履行专属事权时束?#36136;?#33050;顾虑重重

中央与地方事权划分的明确性一直是财政学公共管理学等学科观察央地关系的核心视角之一并形成了诸如委托-代理理论公共产品层次性理论博弈理论市场经济理论公共需要理论制度变迁与体制创新理论公平与效率理论依法理?#35780;?#35770;政体-国体-国家结构理论公共财政理论等近十种事权划分理论其中?#34892;?#29702;论的归纳较为牵强与其说是理论基础毋宁说是划分原则(如依法理?#35780;?#35770;公平与效率理论等)有的甚至只是对现状的描述(如市场经济理论公共需要理论制度变迁与体制创新理论)在三种相对重要的基础理论中委托-代理理论更倾向于中央与地方事权初步划分基础?#31995;?#20462;正和纠偏博弈理论则更倾向于解释中央和地方在事权静态划分基础?#31995;?#20114;动过程相对而言公共产品层次理论则直面中央与地方事权的基本配置问题将国家职权视作公共产品的供给引入经济理性作为划分供给层级的基础依据聚焦中央与地方不同层级所面向的民众群体的差异化需求因此被越来越多的国?#20063;?#32435;作为划分中央与地方事权的基础理论有学者甚至将公共产品层次理论直接作为界定事权概念的前提要素事权是指财政部门根据国家与政府实?#21046;澳?#30340;需要按照社会公共需要的内容与层次进行财权分配活动的事务

虽然公共产品层次理论在规范层面尚缺乏直观表达但其早已进入我国央地关系改革的顶层设计话语体系建国初期的关于1951年度财政收支系统划分的决定国营工业生产建设的决定和划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定等文件就曾提出在继续保持国?#20063;?#25919;经济工作统一领导统一计划和统一管理的原则下把一部分适宜由地方政府管理的职权交给地方政府1956年中共八大上?#30053;?#25552;出的分级管理的计划体制更是明确契合了相关思想凡需要全国统一平衡的各项重要指标由国家计委经委综合平衡地方性的局部性的指标由各省市自治区或各部门自行平衡和安排其他许多?#25105;?#30340;种类繁多的情况又不容易掌握的产品不作计划由地方或基层单位自行安排国家只从大的方面加以筹划在从计划经济向市场经济转型的过程中1987年10月党的十三大沿着有中国特色的社会主义道?#38750;?#36827;的报告进一步将其提炼为凡是宜于下面办的事情都应由下面决定和执行这是一个总的原则在中央和地方的关系上要在保证全国政令的统一的前提下逐步划清中央和地方的职责做到地方的事情地方管中央的责任是指出大政方针和进行监?#20581;?/span>

到了2013年作为?#29575;?#20195;各方面事业发展总蓝图的党的十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定更是全面阐述了该理论与中国实践的契合关系适度加强中央事权和支出责任国防外交国家安全关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权部分社会保障跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权逐步理顺事权关系区域性公共服务作为地方事权中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任?#27604;?#22269;性公共产品?#26082;?#22269;性公共产品地方公共产品的三分法逻辑呼之欲出2015年国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见?#20998;?#30003;合理划分中央事权中央地方共同事权和地方事权强化中央在国防外交国家安全全国统一市场等领域的职责强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化的职责2016年国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见?#26041;?#35813;问题进一步解构为三个方面第一逐步将国防外交国家安全出入境管理国防公路国界河湖治理全国性重大传?#38745;?#38450;治全国性大通道全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务?#33539;?#25110;上划为中央的财政事权?#20445;?#31532;二逐步将社会治安市政交通农村公路城乡社区事务等受益范围地域性强信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务?#33539;?#20026;地方的财政事权?#20445;?#31532;三将义务教育高等教育科技研发公共文化基本养老保险基本医疗和公共卫生城乡居民基本医疗保险就业粮食安全跨省(区市)重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图跨省(区市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务?#33539;?#20026;中央与地方共同财政事权并明确各承担主体的职责中央与地方事权明确划分的政策框架已初步呈现2018年国务院基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案则归纳了18类基本公共服务事项其中10类事项的央地支出责任比例被具体量化8类未被具体量化的事项亦根据实?#26159;?#20917;予以策略化处理这不仅建构了央地事权划分的实际操作?#25913;希?#26356;代表着央地事权划分改革开始从原则框架向具体领域深入

至于中央与地方事权划分的规范化在当前历史背景下集中体?#27835;?#27861;治化这也是法学(尤其是宪法学)对于央地关系议题的最大贡献所在根据党的十九大提出的全面推进依法治国的总目标中央与地方事权的法治建设应有三个必经阶段一是划分原则的规范化这个从1949年共同纲领?#20998;两?#19968;直在宪法规范的层面不断变化其间虽有反复但目前已基本形成了原则性条款中央与特殊地方关系条款静态条款动态条款和间接条款并立的结构框架二是划分规则的法律化目前已初步形成了以我国立法法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(以下简称地方组织法)为代表的中央与一般地方关系规范以及以我国民族区域自治法港澳基本法为代表的中央与特殊地方关系规范同时又面临体系性充实性整合性等方面的问题前述两个阶段可合称为中央与地方关系法制化?#20445;?#20854;核心乃是解决央地关系调整有法可依的问题三是划分规范的实施化即将党的十九大提出的加强宪法实施?#26412;?#35937;化为宪法和宪法相关法中的央地关系规范被全面良好充分地贯彻落实此乃解决央地关系调整有法必依的问题

我国目前正处于第一阶段和第二阶段之交替时期一方面宪法文本中以第3条第4款为代表的原则性条款初具但作为实施前提的释义学?#27835;?#19981;足另一方面宪法相关法的部分制度初建但在其与宪法之间以及不同法律制度之间的全方位整合方面有待深入2014年党的十八届四中全会明确推进各级政府事权规范化法律化完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度强化中央政府宏观管理制度设定职责和必要的执法权强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责强化市县政府执行职责前述目标的实现方案有二一是?#26377;?#24403;前的思路由不同的宪法相关法在其所面向的具体央地关系类型内分别对特定央地关系予以规制即分散进路二是出台全面聚焦央地关系的宪法相关法形成?#20013;?#21508;相关法的规范凝结核?#20445;?#21363;整合进路2016年国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见提出在2019-2020年及时总结改革成果梳理需要上升为法律法规的内容适时制修订相关法律行政法规研究起草政府间财政关系法推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系该指导意见的出台告诉了我们三方面的重要信息对整合进?#20998;?#23569;作为重要选项的身份明确认可提出了明确的政府间财政关系法的立法目标给出了相对清晰的时间表

(二)隐藏要件财力的科学匹配与保障

前文各项事权类型的划分依据在制度上均可转化为支出责任的划?#27835;?#39064;支出责任划分本身是一个客观的过程从这个意义上说诸如公共产品层次理论?#34180;?#22996;托-代理理论?#34180;安?#24328;理论等皆为解释该客观过程的多元视角而非能动地建构并形塑该过程的逻辑路径那么我国宪法3条第4款所谓的发挥地方主动性积极性的价值究竟何在这涉及另一个与事权划分密切相关的制度要素实施特定事权的能力

逻辑上特定层级的政府的职权配置标准是客观的若其实施职权能力强则履行过程事半功倍若其实施职权能力弱则履行过程就步履维艰甚至无法完成法定职责对履行职务结果的预测又对该级政府的履职主观能动性产生强劲的反作用正如有学者指出的地方政府积极性的发挥始终与地方政府获取财政资源的多少紧密相连当地方政府获取足够多的财政收入时地方政府积极性相应地得到发挥?#28595;?#24471;到很好的履行相反当地方政府缺乏足够多的财政收入时地方政府的积极性就会受到抑制由此与其说我国宪法3条第4款强调的是单纯的职权划?#37073;?#27595;宁说其隐含了更重要的不同级别政府间履行职责的能力的划分乃至资源(主要是财政资源)配置的方案在现代国家这种具有基础性价值的资源主要就指向财政问题这也是财政学较早介入央地关系研究的原因之一从这个意义上说虽然扩大地方自主权的本意在于充分调动地方在经济和社会发展中的积极性但调动积极性绝不意味着赋予地方的事权多多益善而应以合理配置的事权为基础强调各层级地方均有充沛财力确保相关事权的真正落实?#27604;?#20063;就不能将一味的权力下放奉为调动地方积极性的不二法门

同时应注意到党的十八大以来的国家顶层设计在阐释相关问题时长期采用的是事权与支出责任相匹配的表述那么支出责任与财力的关系?#27835;?#20309;笔者认为若超?#20581;?#19968;个硬币两个面的简单理解则根据公共产品层次理论特定一级地方承担了何种事权责任就应当有相应的支出能力与之相匹配若支出能力大于事权责任将导致地方政府财力过?#28909;?#20313;不仅会打破地方间财力均衡状态更会有抵消中央调控能力效率之虞若事权责任大于支出能力则特定层级地方事多而钱少许多公共服务的提供?#34892;?#26080;力?#20445;?#26368;终就只能通过寻求中央财政转移支付乃至土地财政等其他方?#20132;?#24471;额外的财政?#22266;?script>WriteZhu('56');可见支出责任的提法原本就预设了对与履行该责任完全匹配的支出能力的覆?#29301;?#36825;种支出能力的基础就体?#27835;?#29305;定层级地方对财政支出的资源掌握与运用的策略可能性至于中央文件没有直接采用学界更为传统的事权-财权(力)表达方式的原因?#28909;?#19981;是简单的同义反复那么就应理解为一种制度实践的理论纠偏由于出现了事权和支出责任相脱节的情形因此?#21028;?#35201;通过强调两者的?#35270;?#24615;使之回归到应有的关系模式上?#30784;?script>WriteZhu('57');从这个意义上说党的十八大以来的中央相关文件的表述不仅没有颠覆传统上事权-财权(力)的匹配关系反而在糅合了制度与实践的需求后呈现出内在逻辑的深层?#35808;?#24615;

进而需要明确的是科学的匹配关系模式究竟是事权-财权?#34987;?#26159;事权-财力?#34180;?#20107;权-财权模式乃是传?#31243;?#27861;包括事权与财权相匹配和财权与事权相匹配两种具体表述正如学者指出的事权与财权相匹配的原则一方面要求各级政府(无论是中央政府还是地方各级政府)其所承担的事权实施任务应当与其享有的财权相匹配以确保其对于相关事权的实际实施效果另一方面还要求各级政府实施事权的行为应当在其所享有的财权的范围内实施否则将会造成对其他作为实施主体的政府的财权造成侵害

然而事权-财权模式却面临如下困境第一理论上不应匹配如前所述财权是指一级政府为满足一定的支出需要而获得相应财政收入的权力故在数额上财权所对应的财政支出能力仅是地方政府所有财政支出能力中的一部?#37073;础?#33258;筹的部分这显然不是覆盖其行使全部事权的所有支出能力许多经济发达基础设施建设完备的地方恰恰是社会市场等民间资本活跃之地这同样属于地方政府能够调动的财力范围其对公共财政支出的替代甚至获得了更优的实施效果?#28909;?#19981;能将其直接归作政府财政收入的财权范畴则事权与财权也就难以形成完全对应关系第二逻辑上不宜匹配事权和财权虽然在具体内容指向上并不相同但其基本法律要素却是一致的均属权力(职权)的范畴而现代法治的精义即在于对权力的?#34892;?#30417;?#21073;?#36131;任制政府被视为民主合法性的基本保障基于权责一致的基本法理与事权相对应的概念在法治逻辑上应指向不行?#22815;?#19981;当行使相关事权所产生的政府责任而非同样作为权力亦同样需要与特定政府责任形成对应关系的财权?#34180;?#36825;也成为事权与支出责任相对应的逻辑基础第三实践中不能匹配一方面现代服务型政府的基本目标之一是公共服务的均等化即在基本公共服务的供给水平?#29616;?#23569;达到最低的一致性?#20801;?#20844;民无论居住在国内哪个地方都有权享受到大体一致的基本公共服务即同级地方事权间的相对一致另一方面政府间财政能力与支出需求的差异使得一些地方在同样的财权配置下无法达到其他地方所提供公共服务的水平地方政府本身无法羁控的因素导致对特定人群地域按照财政能力(财权)征?#23433;?#19981;能保证相对均等的公共服务供给有学者指出事实上从1994年分税制改革开始改革的实践已经背离了这一理论从目前的状况来看各级政府的财权与事权已不再能够统一中央政府拥有了更大的财权而省以下地方政府的财权与其支出(事权)相比则小了很多尤其是对于经济不发达地区财权与事权不匹配已经转化为一个相?#28304;我?#30340;问题

?#28909;?#38754;临诸多诘问事权-财权模?#25509;治?#20309;会被学界广为接受呢笔者认为如下两点值得重视第一长期以来将财权视作财政能力的代名词忽略了两者间的微妙差异典型表述如事权的实现是与一定的财政能力相联系的财政能力超过事权实施的成本会造成财政资源的浪费而财政能力低于事权实施的成本就难以保证各级政府所提供的公共服务的质量从这个意义上来说事权-财权模式和事权-财力模式间并不存在本?#21490;制?#21482;是对财政能力=支出能力的误读导致了对财权一词的理解偏差进而扩大了两者的形式差异而已第二分税制所形成的历史影响在当前征税权涵盖绝大部分财权范畴的情况下分税制的确立实际上象征着中央与地方财权配置格局的初步形成由于事权划分改革的?#29616;?#28382;后导致分税?#21697;?#32780;进一步放大了我国中央与地方事权混沌不清的弊端中央请客地方买单(如中央减免地方税)中央号召地方解囊(如基于执政党科层体制和政治号召的对口支援)等现象频现实践中对于推进与财权划分相?#35270;?#30340;事权划分改革的呼声日渐高?#29301;?#32780;事权-财权模式就暗含了将财权划分的改革成果引入并反哺事权划分的理论期待其动机显而易见在目前宪法和基本法没有明?#38750;?#20998;中央与地方政府事权的前提之下这种事权划分(指作为分税制政策基础的1993年国务院关于实行分税制财政管理体制的决定笔者注)的方式?#27604;?#26080;法永久性地?#38469;?#20013;央政府本身它必然随着社会经济的发展而不断地调整没有事权划分基础的财权划分改革在理论上乃无源之水而我国财权改革(如分税制)先行的客观现实也侧面解释了多数学者提倡事权与财权匹配而非财权与事权匹配的原因

无论如何事权-财权模式亟待发展已是不争的事实一方面对财权和财政能力关系的误读已然澄清财政能力也必然向财力的原旨回归另一方面中央已明确中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任?#20445;?#20381;据财权划分反推事权划分的现实必要性不?#21019;?#22312;事权-财力模式得以走到历史的前台该模式在官方层面正式确立于2007年的党的十七大报告?#30784;?#28145;化预算制度改革强化预算管理和监?#21073;?#20581;全中央和地方财力与事权相匹配的体制?#34180;?#20854;至少有三方面优势第一在避免对事权-支出能力关系模式产生实质变更的情况下实现概念理解?#31995;ġ安?#20081;反正?#20445;?#21363;实现支出能力-财权向支出能力-财力的转化第二正视横向府际财权均等情况下实际支出能力不均等的问题避免因对事权和财权匹配关系的不当强调而导致一个地方一个分享比例从而对社会经济的安全稳定收入分配所造成的不利影响?#34180;?script>WriteZhu('69');第三构建事权-财力-支出责任?#27604;?#20301;一体的关系模?#21073;?#21363;以事权的划?#27835;?#26680;心辅以相应的财力匹配并以支出责任作为政府行为监督与评价的制度基础正如有学者指出的财力是对财权事权关系处理的一个有益补充因为长期以来所说的财权与事权相匹配的观点没有得到?#34892;?#33853;实或者在执行中出现了一定的偏差事实上财力与财权并不矛盾对于财权来说财力限定其真正可支配收入及财政资源使财力与事权相匹配对于处理原来财权与事权相匹配关系更加?#26082;?#20102;在此基础上2016年国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见提出加快研究制定中央与地方收入划分总体方案推动进一步理顺中央与地方的财政分配关系形成财力与事权相匹配的财政体制党的十九大报告进一步明确加快建立现代财政制度建立权责清晰财力协调区域均衡的中央和地方财政关系在某些情况下财力的配?#20204;?#20917;亦能反推出特定事权的央地归属如2015年国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见提及中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付?#20445;?#23454;际在传统的国防外交等之外进而明确了转移支付作为中央专属事权的属性

(三)动态均衡中央与地方事权争议解决机制

规范层面即便是再精细的事权划分方案也无法完全避免央地事权配置争议的发生其原因包括但不限于如下三点一是当前我国正处于改革攻坚期和深水区事权配置的合理性标准随着改革的现实需求而动态化二是我国疆域广阔不同地区在发展特点上存在差异对宏观政策的敏感性亦不相同三是重大改革往往由中央文件主导法律仅作原则性规定政策手段的灵活性导致事权配置的稳定态势较容易被打破因此如何处理中央与地方的事权争议?#32479;?#20026;微调央地事权天平动态均衡的关键游码?#20445;?#36825;也是有学者将央地事权矛盾的协调通道解读为积极性内涵的重要原因之一

在纠纷解决模式的选择上目前学界主要存在两种意见首先是诉讼解决机制行政诉讼在中央与地方分权过程中可以藉由司法审查司法政策和司法解释等方?#21073;?#24179;衡与调适中央与地方间利益并促成中央与地方关系的法治化诉讼解决机制在制度化规范化程序化可规制性等各方面契合了法学家对央地纠纷解决机制的一般预期但缺憾同样明显一方面央地关系本质上属于宪法关系因此相关争议理应由宪法诉讼解决即便由于我国制度现实无法实?#37073;?#20294;单凭监督公权力的功能属性就转为诉诸行政诉?#31995;?#31435;场亦未免草率毕竟从目标预设功能范围法院地位等要素来看行政诉讼均?#35757;?#22823;任另一方面以诉讼方式解决央地事权纠纷的灵感主要源于美英德俄法等典型国家的成功实践但应注意到这些国家诸如宪法规定性争议解决机构专门化等条件在我国尚不具备直接移植蕴含排异风险总之虽然诉讼解决作为央地事权纠纷的最佳解决机制在理论上无疑但应在各方面条件渐次齐备之后方可尝试

由此学界又提出协商的思路这滥觞于新中国建立之初中央与地方间商量办事的经验如论十大关系成文前毛泽东就曾集中听取各部门汇报本质上就是允许自由表达观点并以之作为决策基础的过程协商民主作为一种决策的形?#21073;?#24378;调了公开讨论的重要性并且要求每个参与者都能够自由表达自己的观点同时愿意考虑相反的观点目前我国存在初步法制化的中央与地方协商机制如我国民族区域自治法14条要求民族自治地方的建立区域界线的划分名称的组成以及撤并等应以上级国家机关和民族自治地方自治机关的充?#20013;?#21830;为前提地方组织法在列举地方各级国家机关职权时最后附带的兜底条款在相当程度上为前述协商结果的动态实现提供了开放性的规范基础不过协商模式也面临两个重要难题即协商过程的非制度化倾向以及地方与中央在一定程度上难以对等的协商主体地位

前一个问题属制度建构层面学界业已提出诸多对策如在全国政协?#24459;?#20013;央地方争议协调委员会在全国人大或国务?#21512;律?#22320;区委员会在全国人大常委会?#24459;?#25919;府间财政关系委员会等笔者判断如下第一应妥善区?#20013;?#21830;和政协制度许多学者基于政协是我国政治协商的成熟范式的判断提出中央与地方事权争议的协商自然也应归入政协体制这实际存在误读虽然政协能够在中央与地方事权纠纷争议解决中发挥辅助作用但根据政协的非国家权力机关属性及其章程第1条中国人民政治协商会议以各民主党派各人民团体为基础组成的规定央地关系维度并不属于政协的协商范畴第二应兼顾纠纷解决机构的综合性与权威性这是确保其居间?#38376;?#22320;位的基础2018年我国宪法修改后将全国人大原法律委员会改制为宪法和法律委员会基于央地关系的宪法本质该委员会完全可根据我国宪法70条第2款的规定针对某项具体的央地关系纠纷研究审议和拟定有关议案?#20445;?#24182;根据宪法70条第1款的规定将重大央地关系纠纷提交全国人大决定其他央地关系纠纷则在全国人大闭会期间提交全国人大常委会决定

关于地方在协商过程中相对对等地位的保障机制问题单纯依靠制度设计?#30340;?#26681;本解决这既由单一制所决定中央需要也必须保留央地关系争议的最终决定权亦是我国宪法3条第4款关于划分央地职权时中央统一领导前提的最终体现然而不必过于杞人忧天的是中央完全枉顾地方声音而强行划分事权的情况不会轻易出现第一在理论上中央利益实际是国内各级各类地方利益的有机整合在根本价?#31561;?#21521;上具有内在一致性第二在实践中一般经?#20204;?#30465;在同中央就具体央地关系的协商过程中并不完全处于被动甚至出现中央政府被迫与力量非常?#30475;?#30340;地方政府商谈的局面至于弱势省份又可通过地方联合体的方式夯?#24213;?#36523;的协商地位如20世纪80年代建立的西南六省(区市)经济协调会这个省级联盟的成立实际出自胡耀邦(即中央)提议的事实亦表明中央并不会无视较弱势地方的需求和声音第三在当前改革阶段中央偏好通过邻接区域的整合实现差异化地方政策的?#25353;?#21253;供给?#20445;?#22914;西部大开发东?#38381;?#20852;中部崛起和东部率先发展以及近年来深度发力的京津冀协同发展等一方面通过中央政策对特定区域地方需求的积极回应在相当程度上缩小了央地纠?#36164;导史?#29983;的空间另一方面通过中央主导之下的地方联合的制度安排提升了地方获取对等协商地位的可能性

总之央地事权纠纷解决机制是央地事权划分刚性制度下必要的弹性空间和缓冲地带不仅在维护规范权威与尊?#31995;?#21069;提下最大限度地实现对改革的动态兼容而且也维系着中央与地方积极性之间的微妙平衡

三文本叙事主动性出场的二元化结构背景

在央地关系的法政实践和学术研究中相对于被经常提及的积极性?#20445;?#19982;被我国宪法明确规定的主动性似乎并未引起太多关注甚至在1982年修改我国宪法?#20998;?#21069;主动一词从未作为规范的宪法概念出场该词在宪法中第一?#25105;?#26159;迄今唯一一次?#26009;?#23601;直接指向央地关系的主题其规范背景更值深究这可从主动性自身的规范释义及其所置身的文本环境两个方面解析

何谓主动性?#20445;俊?#29616;代汉语?#23454;?#23545;其的解释为不待外力推动而行动能够造成有利局面使事情按照自己的意图进行具体到本文论域前一种解释显然更应重视针对我国宪法3条第4款的主动性表述宪法相关法结合不同的地方类型予以回应第一是中央与一般地方关系方面如地方组织法共提及15处各级地方在本行政区域内的职权问题且集中在第8条县级以上地方各级人大的职权(3处)第9条乡级人大职权(4处)第44条县级以上地方各级人大常委会职权(3处)第59条县级以上地方各级政府职权(2处)第61条乡级政府职权(2处)以及第67条各级政府对设在本地方但无隶属关系的国家机关和企事业单位的协助(1处)又如我国立法法第四章对地方性法规自治条例单行条例和地方政府规章等地方立法的权限范围程序的规定第五章对备?#24178;?#26597;与冲突规范的规定等第90条第2款甚至赋予经济特区在立法方面享有比一般地方更大的主动空间第二是中央与民族自治地方关系方面基于我国宪法115条的规定兼容前述所有一般地方的主动范围同时根据我国民族区域自治法第三章的规定民族自治地方还另在27项自治权范围内享有更大的主动性第三是中央与特别行政区关系方面基于?#26029;?#28207;基本法第二章和澳门基本法第二章的规定港澳特区在处理同中央的关系方面享有的主动空间也已超出一般理论对单一制国家的通常描述前述?#27835;?#34920;明地方的主动性空间大小以地方所具有的事权范围为基础与地方的积极性所涵摄的事权划分的明确性如出一辙也从另一个侧面印证了地方主动性和积极性各要素间的逻辑关联

剖析主动性规范内涵的关键还在于其与作为并列性规范角色出场的积极性形成的二元结构这基于如下假设宪法作为一国根本大法应天然具备惜字如金的品格因此我国宪法3条第4款中主动性和积极性的并列关系不应武断视作简单的文字?#31995;?#37325;复(tautology)而应具有各自具体明确的规范内涵但遗憾的是目前该问题在相当程度上被大多数学者以?#27982;?#32993;子一把抓的态度误读混淆甚至忽视了

笔者认为两者的区分要点主要有以下五个方面第一定位不同主动性强调的是地方能动作为的主观意愿而积极性则倾向于描述以事权和财权合理匹配为代表的地方利益被满足程度的客观状态第二机制有别虽然积极性在多数情况下乃是主动性的基础但中央对地方积极性的?#23637;?#24182;不必然会转化为地方的主动性如2015年我国立法法修改后赋予30个自治州与设区的市一致的地方性法规和地方政府规章制定权意在提升自治州地方法制建设的积极性(即立法事权扩充)但实?#26159;?#20917;是基于立法范围规制效力等一系列复杂因素的影响在我国立法法修订后的相当一?#38382;?#26399;自治州并未明显呈现制定地方性法规和地方政府规章的主动性观望态度反而是主流第三角色各异我国宪法3条第4款遵循在中央的统一领导下在表述上构成了发挥地方主动性和积极性的共同前提实?#35797;?#21547;了中央领导-地方积极性和中央领导-地方主动性的双重逻辑关系其中前者意在彰显地方的作为空间由中央决定并主导后者则旨在突出地方的能动意愿同中央的互动和补充而中央的统一领导也由此衍生出不同的规范侧重第四先后?#34892;R?#20027;动性和积极性的出场其实?#27835;?#20004;个阶段积极性作为?#33539;?#30340;前提存在划定了主动性发挥的基础场域和客观边界而主动性则是在积极性构建的制度框架下通过对主观能动性的充分发挥最终促成积极性和主动性共同价值的真正实现第五取向不同在个别情况下主动性和积极性之间可能产生张力如作为我国民族自治地方的最高层级自治区自治条例的阙如一直是制约我国民族区域自治法实施效果提升的重要因素但就新疆西藏这两个情况最为特殊也由此被诸多学者认为最可能率先出台自治条例的自治区而言实际上几无制定自治条例的主动性其原因恰恰是对中央以非制度化形式确保各方面资源供给以调动两区维护民族团结边疆稳定积极性的路径依赖总之地方主动性的发挥多以地方积极性作为逻辑前提但不能忽视两者在角色机制和取向方面的细微差异这也就在一定程度上诠释了为何惯常的政策表达往往只提及积极性?#20445;?#32780;我国宪法3条第4款却必须对主动性予以具有某种纠偏意味的强调

同时主动性与积极性又显然具有鲜明的内在关联第一地位并列我国宪法3条第4款通过顿号强化了两者规范地位的对等性第二立意共享不论是主动性?#34987;?#26159;积极性?#20445;?#20854;内在价?#24213;非?#26412;质相同均以地方各项事业稳步发展和地方合理利益最大化为终极目标第三分工协调主动性是积极性的主观背景而积极性则是主动性的客观体现在逻辑上只?#24615;?#31215;极性被真正调动的前提下地方才可能充分发挥主动性并参与到特定的中央与地方的关系互动过程中?#30784;?#31215;极性提供了主动性的空间而主动性则实现了积极性的价值

前述异同关系的比较主要聚焦静态层面主动性与积极性的动态区隔又是什么呢一方面?#20013;小?#23466;法3条第4款首次确立了统一领导?#34180;?#20027;动性和积极性的三元要素结构但回顾新中国历部宪法(文件)中描述中央与地方角色的关键?#21490;?#24067;情况可知除一直?#26377;?#31215;极性和统一领导的提法外充当关键第三者的提法除了?#20013;?#23466;法中的主动性外共同纲领五四宪法和七八宪法中的创造性的出场频次反而更高另一方面除了相关原则条款所置身的具体央地关系类型的语境差异不谈不同时期央地关系原则体系的结构特征亦不相同共同纲领和?#20013;?#23466;法在积极性之外均尚有另一个描述地方角色的关键词与积极性一起构成共同对应中央统一领导?#20445;?#24418;成三元结构七五宪法和七八宪法只认可积极性与中央统一领导的一对一关系形成二元结构五四宪法在央地关系层面仅强调了中央统一领导问题未对地方在央地关系中的角色进行明确描述仅为一元结构(前述对比详见表1)

1五部宪法文件中央地关系原则体系结构对比



通过表1可以看出同样是央地关系语境下的地方积极性?#20445;?#20854;内涵却因统一领导对应项为一元抑或二元存在差异共同纲领框架下的地方积极性倾向于维系地方经济部门正常发展经济的能力和空间主动性则要求地方经济部门除了正常履行经济发展?#28595;?#22806;另觅其他方式以寻求前述目标更快更好地实?#37073;?#19971;五宪法和七八宪法框架下的地方积极性显然更为宏观即兼容了相当一部分共同纲领中创造性的内涵?#20013;?#23466;法框架下的积极性除了?#26377;?#20256;统的内涵之外还从规范体系的层面更加清晰地凸显了职权配置的价值场域更借由?#30053;?#22320;方的主动性的提法向共同纲领的二元结构致?#30784;薄?#20174;这个意义上说恰恰是主动性的出场最终实现了对积极性内涵的明晰乃至重塑

?#20013;?#23466;法在原则体系结构基本一致的情况下将共同纲领的创造性改为主动性?#20445;?#20854;制度背景在于地方积极性被具象化为地方职权制度空间的反作用央地事权的划分?#28909;?#20197;法律规范的方式确立再强调可能弱化规范空间或削弱法律安定性价值的创造性显然不妥而在法定的职权范围内充分发挥主观能动性促成央地关系在实践层面的优化则完全符合我国宪法3条第4款和?#29575;?#20195;央地关系发展的价值预期从这个意义上说我国宪法3条第4款的历史贡献也不仅在于将央地关系场域从局限于具体事项或类型拓展到更为宏观的层面更在于对地方具体角色定位的丰富化明晰化和立体化

四回归实践主动性的制度实践及其评价

相对于规范层面偏于宏观和基础的描述在各方面改革事?#21040;?#20837;深水区的今天地方主动性的制度实践也日渐丰富试举如下四例

第一地方试点的主动性其一中央在一定程度上对地方放手?#20445;?#25299;展了地方主动性的空间在改革开放之初邓小平就曾提过著名的摸着石头过河论断在全国的统一的方?#25913;?#20986;来以前可以先从局部做起从一个地区一个行?#24213;?#36215;逐步推开中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验试验中间会出现各种矛盾我们要及时发现和克服这些矛盾这样我们才能进步得比较快在改革开放的三十余年间地方试点取得了良好的成效2013年党的十八届三中全会提出加强重大改革试点工作及时总结经验?#20445;?#36827;一步确立了?#29575;?#26399;试点在国家各方面事?#21040;?#35774;和发展过程中的政策地位2015年我国立法法修改后?#30053;?3条全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止?#35270;?#27861;律的部分规定这是从法制层面为试点的开展保驾护?#20581;?015年10月13日习近平在中央全面深化改革领导小组第十七次会议?#29616;?#30003;必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索全面深化改革任务越重越要重视基层探索实践其二中央对地方?#28304;?#30340;容忍党的十八届三中全会明确提出要宽容改革失误?#20445;?#20026;?#28304;?#25552;供顶层设计?#21576;?#36825;与当时所处的时代背景有关?#30784;?#22320;方自主及正当性得到普遍承认中央权力正逐渐转让出对地方事务的主?#26082;?#36716;而采取对地方事务及权益维护和辅助的立场?#34180;?script>WriteZhu('92');一般认为?#28304;?#26159;一种改革成本的?#21046;?#25903;付逻辑?#28909;?#24635;成本不变而风险得以分散自然对中央的积极性即国家整体利益有利地方立法(如2006年通过的深圳经济特区改革创新促进条例41条的规定)先于中央立法对?#28304;?#20104;以明确规定的现状本身就说明了?#28304;?#24102;给地方的主动性效应已然彰显其三中央对地方试点成果的肯定与采纳即如果某个地方的政策试点创新设计能够引起国家相关部门的呼应则可能会成为国家级政策的蓝本而该地方也会通过先行先试这一施政惯性由地方试点规格上升为国家级试点之后国家会出台政策并通过逐年按比例扩大国家试点的方?#36739;?#20840;国推行该政策如2018年春进一步深化的大部制改革在相当程度上就源于20世纪90年代广东佛山模式的积极探索早在1992年顺德便成为广东省综合配套改革试验市?#20445;?#24182;开始了以转变政府?#28595;?#20026;核心的改革这是中国县级政府最早实施的大部制改革之一时至2009年在佛山再次进行大部制改革前夕广东省向中央汇报了这些年行政体制改革的成果并希望中央能向广东下放一些权力和进行一些行政?#28595;?#30340;转变中央调研小组亦数次赴佛山调研把经验带回?#26412;?script>WriteZhu('94');2018年党和国家机构的改革在某种程度上亦是对地方试点经验的再总结与再提升此外?#28909;?#22830;地关系远不止中央与地方国家机构关系那么试点问题?#27604;?#20063;就不仅限于政府?#28595;?#30340;层面事实上政?#22330;?#32452;织等内部也存在地方试点问题如2002年以来中国共产党内部也就竞争性选举党代会常任制党委会改革党务公开以及?#26412;?#21046;党员议事会等党建问题开展了地方试点成效斐然总之激发了地方的主体作用有助于落实我国宪法3条第4款确立的发挥地方主动性和积极性的原则?#34180;?script>WriteZhu('96');

第二地方对抗中央的隐性策略产生的主动性人们一般将这种现象视作批判对象而笔者认为尚应结合中央的主观立场作具体判断也有学者认为这种隐性策略的前提主要是中央的默认或不知晓?#20445;?script>WriteZhu('98');但实?#26159;?#20917;可能更为复杂其一由于地方利益在某种程度上可能独立于国家全局利益甚至产生矛盾因此地方往往能够借助信息不对称中央的包容性失误等与中央进行隐性的对抗甚至自我缔造(恣意的)主动性空间公共政策博弈的策略集合在理论上本来就含有变相执行的元素这在现实中体?#27835;?#22320;方政府往往采取较为消极的行为来落实和执行中央政策导致中央政策落地的阻力增大同时产生各?#30452;?#24322;偏差和扭曲即所谓的上有政策下有对策?#20445;?script>WriteZhu('102');有的地方甚至利用部委间的矛盾获利这类隐性对抗策略的实施中央往往并不知情其二中央通过相对抽象的意图表述方式默示赋予地方主动空间使地方获得具有可操作性的政策资源既不可能从中央与各级地方政府政策规定中直接得到也不可能从其它地区执行中央政策的具体政策中照抄照搬需要地方政府应用创造性思维去理解中央政策并结合本地区实际加?#28304;?#36896;性的制定?#20445;?script>WriteZhu('104');颇为近似经济学上所谓的不完全契约(incomplete contract)有学者坦言这?#21019;?#20010;国家中央文件写得太细太板底下没法办中国的文件不能不给底下留下选择的余地文件层层下达后读还是不读有的选读哪句不读哪句也有的选读了怎么理解重点放到哪里更有的选?#26412;?#37117;写明白了底?#30053;?#20040;办?#20426;?script>WriteZhu('106');有学者进而将这种中央许可范围内的地方主动性归纳为调整具体政策创造性反馈上级政策执行效果的创造性以及对上级政府提出政策建议的创造性三种类型总之出于宏观目标实现的偏好中央对于地方奉行的这类隐性对抗策略多采取默许的态度而地方为了更好地实现创造性而积极塑造的制度空间本身也是一种主动性的体现其三中央持反对立场但由于种种原因未及时否定地方的隐性对抗策略而在事实上营造的地方主动空间如在一些中央仅转移支出责任而未配套相应资金的情况(?#30784;?#20013;央请客地方买单)下地方受财力制约在执行中央意?#38469;?#24448;往降低标准敷衍了事甚至不行动中央对其的?#22836;?#34429;然形式上存在?#20174;?#20110;责任认定困难等因而难以落实最终沦为一种空洞的威?#30149;?#36825;类情况比较复杂并不必然意味着中央的间?#26377;?#21487;近年来地方土地财政诱发的房地产泡沫和中央调控在相当程度?#19979;?#20026;空调的实践即为典型例证显然这类地方主动性的空间大小主要取决于中央对于下有对策现象的立场而这个立场实际上是基于不同历史背景而不断变化的

第三地方联合体的主动性空间目前我国的地方联合体主要有三种其一显性的联合最典型的莫过于西南六省(区市)的经济协调会长三角城市经济协调会等由于中央政府赋予了经济协调会大量权力用于制定与本地区经济相关的经济行政决议相关地方获得了更大的主动空间又如为了特定的跨区域或全国性事业所产生的事实联合如为了三?#25239;?#31243;的建设和运营其所在的湖?#31508;?#19982;重庆市就结为了一种特殊的联合体在中央层面甚至专门成立了国务院三?#25239;?#31243;建设委员会及其办公室作为横向的议事协调机构两省市由此在三?#35838;?#39064;上获得了更多的主动性空间其二隐性的联合其特征在于缺乏具体的联席组织机制但并不影响事实联?#31995;?#25104;立最常见的隐性联合是基于国家区域发展规划而产生的区域联合体如西部大开发东?#38381;?#20852;中部崛起和东部率先发展等相关区域的地方虽无明确的联合文件或协议但由于作为同一政策受体的共性而产生事实?#31995;?#21033;益互通性与相关性当作为一个整体参与央地关系博弈时其主动性空间明显要大于地方个体的?#26263;?#25171;独斗?#34180;?#20854;三?#34892;?#20013;央政策虽然不具有整体区域性但同样不影响作为受体的相关地方产生联?#31995;?#20107;实意愿如国家对经济特区的设立不仅使7个经济特区获得了互通的主动性空间而且我国立法法74条关于经济特区所在地的省市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定制定法规在经济特区范围内实施的规定甚至使经济特区所在地的省亦在某种程度上加入了联合体地方主动性的空间?#20540;?#20197;进一步放大总之不论何种地方联合体均是依照中央的意愿产生因此与其说是地方自行扩大自主空间的尝试毋宁说是中央遵循我国宪法3条第4款充分发挥地方主动性原则的具体体现

第四地方责任弱化趋势所孕育的主动性虽然地方自主性逐渐扩大单一制的国家结构形式决定了地方在本质?#20808;?#20026;中央政府的延伸然而这种看似以中央管制为主线的规范逻辑却在另一个侧面为地方主动空间的营造提供了间接支持中央作为各级政府责任的最终承担者无意间弱化了地方政府自身的责任压力而压力腾退的空间就为地方主动性的额外发挥创造了新维度如面对GDP考核与经济发展双重压力自2008年底为应对国际金融危机放开地方政府债券后负债发展的模式就得到地方的普遍推崇这种主动性的产生除了直接的融资收益外还在于地方在偿债风险责任方面的弱化虽然财政部代理发行2011年地方政府债券发行兑付办法第20条明确规定地方财政部门未?#35789;弊?#39069;向中央财政专户缴入还本?#26029;?#36164;金的财政部采取中央财政垫付方式代为办理地方政府债券还本?#26029;保?#20294;中央政府仍对地方政府债券偿还负有实质的担保责任这是因为中央政府必须对国家经济安全承担无限责任地方由此获得的偿债风险弱化的财政红利?#20445;?#36825;为调动更多资金支持本地方各项事业的发展提供了更大的主动性空间

结合前述?#27835;z?#22914;下三个问题应予强调

第一前述四例各呈现了一种地方主动性的客观叙事即在特定情形下充分释放地方积极性的规范尺度甚至明示或暗示地拓展地方积极性外延的实践基础但这并不意味着该四例均可进入我国宪法3条第4款的正式射程?#34180;?#20805;分的?#20174;?#21069;缀说明作为发挥地方主动性主体的中央的主观立场事实上构成了更为关键的第二重主动性判定标准易言之只有中央认可并促进的地方主动性方为该款所保护和鼓励的对象认可与否的判断基?#26082;?#22312;于是否遵循中央的统一领导?#34180;?/span>

由是观之例一和例三显然符合前述主观-客观双重标准的审查要求而例二和例?#20035;?#28982;客观上属于地方积极营造的主动性空间但由于中央事实?#31995;?#21542;定立场而不能被全面纳入我国宪法3条第4款的支持清单?#34180;?/span>

第二对于中央所明确认可的主动性而言地方实际获得的能动空间在本质?#20808;?#21462;决于中央发挥意愿的充分程度易言之如果说地方积极性的高低主要建立在职权科学划分和财力?#34892;?#21305;配这一相对客观的基础?#31995;?#35805;那么地方主动性的大小则在相当程度?#20808;?#20915;于中央主观意愿的收放之间从这个意义上说虽然我国宪法3条第4款将中央的统一领导并列为发挥地方主动性和积极性的共同前提但中央统一领导分别针对主动性和积极性的具体的效力发生路径和领导的实际后果却均有所差异

第三按照前述文义解释的逻辑虽然我国宪法3条第4款的表述将主动性主体定位为地方?#20445;?#20294;中央的主动性的追问依然存在只是基于单一制客观实践所确立的中央在调整央地关系过程中的决定性地位中央的主动性并无在宪法中作明确规范之必要而已

注释:
本文将我国宪法和相关法律规范中所涉及中央与地方职权事项的主动性和积极性以引号标示以区别于行为状态的主动性和积极性
?#26009;?#38451;进言中央与地方的事权划分?#32602;?#20154;民论?#22330;?#23398;术?#25226;ء?012年7月(中)
参见王军发挥地方积极性的理论定位与政策选择?#32602;?#29702;论视?#21834;?002年第6期
胡?#26696;郑?#35770;?#29575;?#26399;的十大关系?#34180;罚?#28165;华大学学报(哲学社会科学版)2010年第2期
王建学论地方政府事权的法理基础与宪法结构?#32602;?#20013;国法学2017年第4期
中国社会科学院语言研究所?#23454;?#32534;辑室编现代汉语?#23454;罚?#21830;务印书馆2012年版第599页
参见薄一波?#24230;?#24178;重大决策与事件的回顾?#32602;?#20013;共党史出版社2008年版第62页
中共中央文献研究室编毛泽东文集(第七卷)?#32602;?#20154;民出版社1999年版第31页
参见前注薄一波书第61页
转引自?#26009;?#38451;大国诸侯中国中央与地方关系之结?#32602;?#20013;国社会出版社2008年版第242-243页
中华人民共和国建国初期因高饶事件?#27604;?#28040;大区制就是典型体现参见郑毅论五四宪法中的央地关系条款兼议大区的重置及其时代作为?#32602;?#36733;周佑勇主编区域政府间?#29486;?#30340;法治原理与机制?#32602;?#27861;律出版社2016年版第259页
许崇德中华人民共和国宪法史?#32602;?#31119;建人民出版社2005年版第142页
在论十大关系成文前各部委在向毛泽东集中汇报时?#20174;?#20102;不少实际问题如天津?#24418;?#22312;汇报中称中央一些主管部管干部一直管到?#23548;?#19968;级商业部对商品价格的管理原规定部管)&?#37073;?#24635;公?#31455;ܣ?+?#37073;?#23454;际?#29486;?#20844;?#31455;?#20102;)"%?#37073;?#25226;本应由地方管理的300来种商品也管了起来使地方无法进行工贸平衡地方积极性问题也多被限定在增收节支的领域参见前注薄一波书第340页
毛泽东文集(第7卷)?#32602;?#20154;民出版社1999年版第31页
参见张传武论毛泽东两篇历史性文献的内在关系兼论毛泽东为何不同意公开发表论十大关系?#32602;?#29702;论学刊2016年第6期
中共中央文献研究室编毛泽东年谱(1949-1976)(第3卷)中央文献出版社2013年版第325页
同前注薄一波书第345页
中共中央文献研究室编毛泽东年谱(1949-1976)(第5卷)中央文献出版社2013年版第569页
中共中央文献研究室编毛泽东年谱(1949-1976)(第6卷)中央文献出版社2013年版第359页
同前注薄一波书第345页
参见[美]索蒂里奥斯巴伯詹姆斯弗莱明宪法解释的基本问题?#32602;?#24464;爽?#29575;?#22862;译?#26412;?#22823;学出版社2016年版第112页
同前注许崇?#29575;?#31532;359页
同前注许崇?#29575;?#31532;371页
同前注许崇?#29575;?#31532;348页
同前注许崇?#29575;?#31532;359页
参见前注胡?#26696;治模?#29579;建学中央的统一领导现状与问题?#32602;?#20013;国法律评论2018年第1期
蔡定剑宪法精解?#32602;?#27861;律出版社2006年版第175页
参见前注许崇?#29575;?#31532;398-399页
[中国香港]李芝兰当代中国的中央与地方关系趋势过程及其对政策执行的影响?#32602;?#21016;承礼译国外理论动态2013年第4期
马克?#32423;?#26684;斯全集(第41卷)?#32602;?#20154;民出版社1982年版第396页
吴东镐我国中央与地方关系的法治化议题?#32602;?#24403;代法学2015年第4期
详见前注王建学文
参见前注?#26009;?#38451;书第436-437页
参见[英]伯特兰罗素个人与权威?#32602;?#20648;智?#20081;?#21830;务印书馆2012年版第71页第86页
苗连营王圭宇地方人格化?#34180;?#36130;政分权与央地关系?#32602;?#27827;南社会科学2009年第2期
贾康苏京春现阶段我国中央与地方事权划分改革研究?#32602;?#36130;经问题研究2016年第10期
同前注薄一波书第339页
逄先知金冲及?#19969;?#35770;十大关系发表前后?#32602;?#30334;年?#34180;?003年第12期
除前三种外其余的理论可参见?#26041;?#31435;编著中央与地方财权事权关系研究?#32602;?#20013;国财政经济出版社2010年版第38-83页
郑毅中央与地方事权划分基础三题内涵理论与原则?#32602;对颇?#22823;学学报(法学版)2011年第3期
参见陈国申从传统到现代?#27827;?#22269;地方治理变迁?#32602;?#20013;国社会科学出版社2009年版第210-211页参见任进中外地方政府体制比较?#32602;?#22269;家行政学院出版社2009年版第115-116页第119-120页此外近年来许多国?#39029;?#29616;了中央与地方共享事权逐步转化为纯地方事权的趋势参见[瑞典]埃里克阿姆纳斯蒂格?#34013;?#20027;编趋向地方自治的新理念?#20426;?#27604;较视角下的新近地方政府立法?#32602;?#26472;立华等译?#26412;?#22823;学出版社2005年版第27页第39页第100页第171页
同前注?#26041;?#31435;编著书第6页
参见前注薄一波书第61页
参见前注薄一波书第349页
详见郑毅转移支付制度改革的亮点和不足?#32602;?#20013;国经济时报2015年3月26日A05版
详见郑毅推动央地事权和支出责任划分实现法治化局面?#32602;?#20013;国经济时报2016年8月31日A05版
详见郑毅央地财政事权和财政支出责任再划分?#32602;?#20013;国经济报告2018年第4期
参见郑毅建国以来中央与地方关系在宪法文本中的演变?#32602;?#20013;国行政管理2015年第4期
2018年9月财政部条法司将起草政府间财政关系法的前期工作委托笔者所在单位开展研究初步?#33539;?#20102;我国央地政府间财政关系制度体系央地政府间财政关系制度建设国际比?#31995;?#35758;题
李金龙武俊伟我国中央与地方分税制财政体制改革路径依赖的困境及其消解?#32602;?#27714;实2016年第9期
参见前注薄一波书第345页
参见薄贵利中央与地方权限划分的理论误区?#32602;?#25919;治学研究1999年第2期
以党的十八届三中全会和四中全会的决定为代表
参见前注吴东镐文
分税制改革前的中央财政窘境即为这种情形的典?#25176;?#29031;
曾长期存在的?#30333;?#20140;办现象就是以非制度化形式寻求中央财政转移支付的典型
参见郑毅对?#35789;?#20843;届三中全会公报央地关系条款的若干解读?#32602;?#20013;国经济时报2013年11月15日第06版
有学者认为与事权匹配的元素从财权变为财力?#20445;?#20027;要以2006年为分水岭参见杨?#23621;n?#20998;税制改革中的中央和地方事权划分研究?#32602;?#32463;济社会体制比较2015年第2期
在逻辑的?#36758;?#24615;上后一种提法无疑更科学因为其暗含了以事权划?#27835;?#20013;心财权划分相配?#31995;?#29702;念而前一种提法则恰恰相反有本末倒置之?#21360;?br>熊文钊主编大国地方中央与地方关系法治化研究?#32602;?#20013;国政法大学出版社2012年版第183页
参见程洁宪政精义法治下的开放政府?#32602;?#20013;国政法大学出版社2002年版第70页
参见楼继伟中国政府间财政关系再思考?#32602;?#20013;国财政经济出版社2013年版第159-160页
刘剑文等中央与地方财政分权法律问题研究?#32602;?#20154;民出版社2009年版第55页
同前注熊文钊主编书第183页
如分税制实施后的十年间中央直接出台减税政策约30项导致湖北地方税源减少近80亿元仅仅是1999年下半年国家停征固定资产投资方向调节税就导致广西减少税收约2亿元参见?#26009;?#38451;大国诸侯中国中央与地方关系之结?#32602;?#20013;国社会出版社2008年版第459页?#27604;?#35813;问题已引起国家的重视并在有关法律规范中规定了的解决措施如2005年国务院实施中华人民共和国民族区域自治法?#31561;?#24178;规定第9条第3款就明确规定上级人民政府出台的税收减免政策造成民族自治地方财政减收部?#37073;?#22312;测算转移支付时作为因素给予?#23637;ˡ?br>参见郑毅法制背景下的对口援疆以府际关系为视角?#32602;?#29976;肃政法学院学报2010年第5期?#27604;?#20013;央已经逐步认识到了这一问题并着手解决如国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见提出中央出台增支政策形成的地方财力缺口原则上通过一般性转移支付调节
国务院发展研究中心的报告显示1994年分税制改革以后中央财权迅速扩大地方财权大幅减小但中央与地方的事权划分变化并不显著1994年至2006年期间中央事权基本维持在30%地方事权基本维持在70%而同一期间中央财权平均为52%地方财权平均为48%参见洪江试论分税制下中央与地方间的变相博弈?#32602;?#28246;北行政学院学报2008年第5期
周刚志财政分权的宪政原理政府间财政关系之比较研究?#32602;?#27861;律出版社2010年版第168页
楼继伟中国政府间财政关系再思考?#32602;?#20013;国财政经济出版社2013年版第162页
同前注?#26041;?#31435;编著书第15页
同前注郑毅文
参见黄家强两个积极性全面营改增中央地收入划分的法学视角?#32602;?#36130;政监?#20581;?016年第18期
王理万行政诉讼与中央地方关系法治化?#32602;?#27861;制与社会发展2015年第1期
参见戴激?#21361;?#35770;中央与地方争议的解决机制以政协制度的协商与团结功能为中心?#32602;?#26280;南学报(哲学社会科学版)2009年第2期应注意德国俄罗斯由宪法法院解决中央与地方事权纠纷美国虽然委诸联邦最高法院但得益于三权分立和较为强势的司法审查制度同样可以确保纠纷解决的效果
参见毛泽东文集(第7卷)?#32602;?#20154;民出版社1999年版第31页
同前注戴激涛文
参见郑毅论民族区域自治法中的协商民主条款?#32602;?#20869;蒙古社会科学2014年第5期
参见前注戴激涛文
参见?#26009;?#38451;法治框架内的中央与地方关系?#32602;?#20013;国改革2006年第7期
参见胡玉桃完善中央与地方财政关系的法治化路径?#32602;?#23398;习与实践2016年第10期
李芝兰跨越零和思考当代中国的中央地方关系?#32602;?#21326;中师范大学学报(人文社会科学版)2004年第6期
参见郑永年中国的行为联邦制?#20445;?#20013;央(地方关系的变革与动力?#32602;?#37041;道隆译东方出版社2013年版第253页
同前注中国社会科学院语言研究所?#23454;?#32534;辑室编书第1699页
参见郑毅论作为半部中央与地方关系法的我国民族区域自治法兼论中央与民族自治地方关系的法制建构?#32602;?#25919;治与法律2018年第3期
参见苗连营王圭宇地方人格化?#34180;?#36130;政分权与央地关系?#32602;?#27827;南社会科学2009年第2期
参见郑毅?#19969;?#31435;法法修改三年来我国自治州立法权的实施问题研究以xx自治州为例?#32602;?#20013;央民族大学学报(哲学社会科学版)2018年第5期
详见郑毅驳以自治区单行条例替代自治条例论兼议自治区自治条例的困境与对策?#32602;?#24191;西民族研究2014年第3期
这与当时强化中央集权的历史背景吻合前文在论及积极性的中央与地方之维的问题时曾有过探?#37073;?#27492;处不再赘述
不过基于文革时期以?#20934;?#26007;争为纲的历史背景这两部宪法对共同纲领意义上地方创造性内涵的兼容应较为有限
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详见王勇兵党内民主在中国地方的试点?#32602;?#32463;济社会体制比较2010年第1期
王建学授权地方改革试点决定应遵循比例原则?#32602;?#27861;学2017年第)期
参见毛致用?#37117;?#20915;维护中央的统一领导与充分发挥地方的积极性?#32602;?#20826;建研究1996年第3期
参见冯舟论宪法第三条第四款也读毛泽东论十大关系第五节?#32602;?#25919;法论?#22330;?007年第5期
详见前注胡?#26696;治ġ?br>参见秦德君曹永盛公共政策中央政府与地方政府博弈机制的行政学?#27835;罚?#39046;导科学2015年5月(中)
参见夏力周玲制度?#27835;?#35270;阈下中央与地方政府治理关系研究?#32602;?#20013;南民族大学学报(人文社会科学版)2016年第4期
陈晨中央政府与地方政府的和谐行政关系构建?#32602;?#21830;业时代2012年第27期第101页
参见马骁遵从背离弥合我国中央与地方财政关系的重构?#32602;?#27861;律出版社2014年版第一章第三节
朱广忠我国地方政府执行中央政策的主要特征?#32602;?#36149;州社会科学2008年第5期
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周其仁城乡中国(下)?#32602;?#20013;信出版社2014年版第72页
同前注朱广忠文
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陈健为什么宏观调控有时会成为空调?#20426;?#25972;体博弈视角下的中央与地方关系?#32602;?#27827;?#26412;?#36152;大学学报2015年第3期
如?#40092;兰?0年代末面对经济过热的局面邓小平就明?#38750;?#35843;中央要有权威地方政府不能搞违背中央政策的下有对策?#34180;?#21442;见?#20828;?#23567;平文选(第3卷)?#32602;?#20154;民出版社1993年版第277页
参见[新加坡]郑永年中国的行为联邦制?#20445;?#20013;央地方关系的变革与动力?#32602;?#37041;道隆译东方出版社2013年版第264-265页
在2018年的党和国家机构改革中国务院三峡办并入水利部
在2015年两会?#31995;ġ?#25919;府工作报告中?#32641;?#24378;总理首次将西部大开发东?#38381;?#20852;中部崛起和东部率先发展并列概括为?#20843;?#22823;板块?#34180;?br>类似的情况如五个计划单列市组织召开的各?#33267;?#24109;会议涉及宣传环保民族事务人防等多个领域
参见温铁军计晗张俊娜中央风险与地方竞争?#32602;?#22269;家行政学院学报2015年第4期
参见上注温铁军计晗张俊娜文
作者简介郑毅法学博士中央民族大学法学院副教授
文章来源政治与法律2019年第3期
发?#38469;?#38388;2019/3/27
 
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