重新组建司法部的意义
作者杨建顺  

一本轮深化党和国?#19968;?#26500;改革体现了新时代特征

改革开放以来党中央部门集中进行了4次机构改革 国务院部门集中进行了7次机构改革 党中央部门的前3次机构改革皆与国务院前3次机构改革基本同步第4次机构改革则是在第4次国务院机构改革之后进行的本轮深化党和国?#19968;?#26500;改革的一个突出特点就是将党和国家的机构改革融为一体同时并行并将党的领导置于突出位置统筹设置党政机构在理念力度和范围上均远远超越了以往历次机构改革体现了鲜明的新时代特征

例如不是在某个部内设置退役军人事务局而是将民政部人力资源和社会保障部以及中央军委政治工作部后勤保障部有关职责整合专门组建退役军人事务部其目的在于加强退役军人服务保障体系建设为让军人成为全社会尊崇的职业维护军?#21496;?#23646;合法权益 确保不要让英雄既流血又流泪

又如分别组建自然资源部和生态环境部不是将二者合并组建自然资源生态环境部既体现了对原来分散于各部之?#28595;?#30340;统一整合又兼顾了落实绿水青山就是金山银山的理念解决自然资源所有者不到位空间性规划重叠部门职责交叉重复等问题和推动建设美丽中国对优化机构?#28595;?#30340;价?#24213;?#27714;

再如为更好贯彻落实全面依法治国基本方略加强党对法治政府建设的领导统筹行政立法行政执法法律事务管理和普法宣传推动政府工作纳入法治轨道将司法部和国务院法制办的职责整合重新组建司法部不再保留国务院法制办

每一项举措都让人有耳目一新的感觉每一项改革内容均需要认真学习?#24863;?#39046;会在理解?#40092;献?#23454;需要观念和理念的转变更新在?#23548;?#33853;实层面更需要下大力气

二重新组建的司法部与职责变迁

重新组建司法部不再保留国务院法制办这是一个全新的命题有必要对原司法部和原国务院法制办的?#28595;?#36827;行梳理对重组后司法部的新?#28595;?#36827;行确认在此基础上才能正确展开对其容许性意义和课题的讨论

一改革之前的国务院法制办

在改革之前国务院法制办的角色定位是国务院的一个办事机构是正部级其主要职责是承担统筹规划国务院立法工作的责任拟订国务院年度立法工作?#25165;ţ?#25253;国务院批准后组织实施督促指导承担对各部门报送国务院的法律法规草案进行审查以及对需要由国务院批准的重要涉外规章部门联合规章进行审查的责任负责起草或者组织起草有关重要法律草案行政法规草案负责对与公众利益密切相关的行政法规草案向社会公开征求意见 等等

此外国务院法制办还承担着如下重要工作承担对地方性法规地方政府规章和国务院部门规章的备案审查责任审查其同宪法法律行政法规是否?#25191;?#20197;及它们相互之间是否矛盾并根据不同情况提出处理意见负责研究行政诉讼行政复议行政赔偿行政处罚行政许可行政收费行政执行等法律行政法规实施以及行政执法中带有普遍性的问题向国务院提出完善制度和解决问题的意见拟订有关配套的行政法规文件和答复意见负责承办行政法规的立法解释工作承担协调部门之间在法律法规实施中的争议和问题的有关工作承办申请国务院裁决的行政复议案件指导监督全国的行政复议工作等等

国务院法制办过去承担了如上所列大量?#28595;ܣ?#22312;历史上发挥?#21496;?#36275;轻重的作用国务院行使?#26696;?#25454;宪法和法律规定行政措施制定行政法规发布决定和命令的职权  这三项职权是源于宪法的直接授权国务院法制办在为这三项职权提供支撑方面发挥了重要作用值得充分予以关注

二改革之前的司法部

改革之前的司法部作为主管全国司法行政工作的国务院组成部门其?#28595;?#23450;位偏弱主要集中于司法行政系统负责拟订司法行政工作方针政策起草有关法律法规草案制定部门规章制定司法行政工作的发?#26500;?#21010;并组织实施同时司法部主要负责监狱管理戒毒管理普法宣传法律援助?#30830;?#38754;的工作职责除了上述职责之外还有如下多项?#28595;ܣ?#31038;区矫正普法宣传律师管理法律援助司法鉴定公证服务管理以及国家司法考试的组织实施等

三重组之后司法部的职责

将原司法部和原国务院法制办公室的职责整合重新组建的作为国务院组成部门的司法部其主要职责是负责有关法律和行政法规草案起草负责立法协调和备案审查解释综合协调行政执法指导行政复议应诉负责普法宣传负责监狱戒毒社区矫正管理负责律师公证和司法鉴定仲裁管理承担国家司法协助等

三重新组建司法部的重要意义

重新组建司法部不再保留国务院法制办这种改革举措具有无比重要的?#23548;?#29301;引示范价值和理论指导助推意义

一重新组建司法部是党和国家的重大决策部署

重新组建司法部不再保留国务院法制办这是本轮深化党和国?#19968;?#26500;改革的重要一环是党和国?#19968;?#26500;改革具体是在完善国务院机构?#28595;?#26041;面改革的重要组成部分是党中央的重大决策部署是国务院的重大决策部署也是全国人大通过的重大决策部署

本轮机构改革不仅在?#38382;U献?#21021;呈?#27835;?#20013;共中央决定党的十九届三中全会审议通过中共中央关于深化党和国?#19968;?#26500;改革的决定?#32602;?#20197;下简称深化党和国?#19968;?#26500;改革决定?#32602;?#32780;且其方案全貌也是由中共中央印发深化党和国?#19968;?#26500;改革方案和习近?#28966;?#20110;深化党和国?#19968;?#26500;改革决定稿和方案稿的说明所揭示二者皆明确提出了重新组建司法部的任务国务院机构改革方案确认重述了重新组建司法部的任务其表述更加简明进而由全国人大审议通过这体现了党的重大决策部署转化为国家意志的基本程序

深化党和国?#19968;?#26500;改革决定明确指出深化党和国?#19968;?#26500;改革目标是构建系统完备科学规范运行高效的党和国?#19968;?#26500;?#28595;?#20307;系形成职责明确依法行政的政府治理体系作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革本轮机构改革为创新体制激发动能加快发展提供了难得的重大机遇重新组建司法部就是这场深刻变革的重要内容之一对于深化党和国?#19968;?#26500;改革具有重大意义其中的主要原则部署要求需要我们去深刻领会准确把握既要解放思想激发动能克难攻坚实现突破又要尊重规律扎实推进构架制度行稳致远

二重新组建司法部是贯彻落实全面依法治国基本方略的需要

上述方案的提出是为贯彻落实全面依法治国基本方略加强党对法治政府建设的集中统一领导统筹行政立法行政执法法律事务管理和普法宣传推动政府工作纳入法治轨道

全面依法治国是国家治理的一场深刻革命必须在党的领导下遵循法治规律创新体制机制全面深化依法治国?#23548;?#28145;化党和国?#19968;?#26500;改革决定?#32602;?#25552;出了深化党和国?#19968;?#26500;改革目标以加强党的全面领导为统领以国家治理体系和治理能力现代化为导向以推进党和国?#19968;?#26500;?#28595;?#20248;化协同高效为着力点改革机构设置优化?#28595;?#37197;置深化转?#28595;ܡ?#36716;方式转作风提高效率效能积极构建系统完备科学规范运行高效的党和国?#19968;?#26500;?#28595;?#20307;系?#20445;?#26082;要立足当前抓重点补短板强弱项防风险?#20445;?#21448;要着眼长远打基础立支柱定架构为形成更加完善的中国特色社会主义制度创造有利条件

将司法部和国务院法制办的职责整合重新组建司法部从长远来看正是打基础立支柱定架构的重要举措是贯彻落实全面依法治国基本方略的需要

三重新组建司法部有助于促进资源整合及提高效率

本轮深化机构改革的基本逻辑就是大部门制改革的原理依据该原理来推进优化机构设置和?#28595;?#37197;置原则上应当将同一类事项交由同一部门统筹同一件事情交由同一部门负责将政府?#28595;?#19994;务有共性的部门进行合重新组建司法部将属于原国务院法制办的行政立法合法性审查等?#28595;?#24182;入由其统筹行政立法行政执法法律事务管理和普法宣传将提高新的司法部在国?#19968;?#26500;配置中的地位有利于打通司法行政与行政调解行政仲裁行政裁决和行政复议等行政司法之间的隔阂构建一个全面系统且比较科学精准的司法行政概念和制度体系促进相关资源的整合?#37096;?#36798;到节约经费提高效率的目的另一方面将负责规范制定合法性审查等工作的国务院法制办与负责司法行政工作的司法部的职责进行整合将其置于过程论视角下也有助于保障相关工作的连贯性和统一性使法律行政法规草案的起草等行政立法和政策形成更具科学性和实效性从而使其自身更具权威性其?#28595;?#23450;位也能够在与其他国?#19968;?#26500;之间的关系上更趋均衡

四重新组建司法部有利于使司法行政成为解决纷争的主渠道

从整个国家的制度体系来看从法规范上和制度上为矛盾纠纷解决的节点前移提供支撑是一个较为明显的发展趋势原司法部与其它行政系统交流较少本轮机构改革进行重组后可使其与其它行政系统打通进一步统合行政调解行政仲裁行政裁决和行政复议等?#28595;ܣ?#24314;构整体的司法行政概念和制度体系强调司法行政在整个国家体系中的作用可以避免起码可以减少把事情?#25191;?#32780;不得不到法院去打官司的情形很大程度上可以提前解决纷争使司法行政成为解决纷争的主渠道

五重新组建司法部有利于切实推开政府法律顾问制度

原司法部和国务院法制办都有法制宣传或者普法宣传的?#28595;ܣ?#21407;本是一种资源的分散其效果可能难免会打折扣如前所述重新组建司法部可以发挥整合资源优势以普法宣传统合政府法制宣传和普法教育宣传既节约成本又可期待取得更好的效果党的十八届三中全会提出要普遍建立法律顾问制度这是建立健全政府法律顾问制度的最直接的政策要求与政治背景 十八届四中全会进一步明确指出要构建社会律师公职律师公司律师等优势互补结构合理的律师队伍积极推行政府法律顾问制度建立政府法制机构人员为主体吸收专家和律师参加的法律顾问队伍保证法律顾问在制定重大行政决策推进依法行政中发挥积极作用 将具有普法宣传律师管理等?#28595;?#30340;原司法部和具有在依法行政方面的?#25991;?#21161;手和法律顾?#39318;?#29992; 的国务院法制办的职责整合重新组建司法部有利于政府法律顾问制度的统筹运作和积极推进使政府法律顾问制度健康可?#20013;?#21457;展在整个行政过程中发挥应有作用法律顾问不限于律师即便是律师通过任职政府法律顾问将有助于拓宽视野不仅关注纠纷出现后如何解决而?#20197;?#20107;前作出重大决策时与专家学者一起参与其中可以为政策和法规范的制定更趋科学合理提供智力支持另一方面各方面的互动和通力协作?#37096;?#20197;为相关领域专业人才的成长和发展提供重要的制度和政策支持

四重新组建司法部的课题及对策

重新组建司法部不再保留国务院法制办对既有机构进行超大幅度调整的这种改革举措确实体现了鲜明的新时代特征同时也带来诸多课题

一重新组建司法部?#34892;?#22831;实相关法依据

如前所述本轮深化机构改革首先是由中共中央决定然后才在制度层面次第推开的然而在深化党和国?#19968;?#26500;改革方案中有包括其主要职责在内的关于重新组建司法部的详细表述而在经全国人大审议通过的国务院机构改革方案中相关内容则要简明许多只有重新组建司法部不再保留国务院法制办公室这两句话不存在关于其主要职责的内容这就意味着经全国人大审议通过的国务院机构改革方案获得了合法正当性而其笼统授权的方式有可能导致重新组建的司法部在相关职责设定上面临合法正当性不足的嫌疑所以有必要夯实相关配套的法律法规依据

二重新组建司法部的容许性问题

由于人们对原司法部和国务院法制办不够了解或者说是由于人们以其既有的概念范畴来看本轮深化机构改革当其确认了司法部和国务院法制办是属性不同的两种部门的时候便生出诸多疑虑和困惑围绕对司法部重新整合组建的容许性展开了讨论其实这个问题并不复?#21360;?/p>

理论上二者既有排斥性也具有融合性不同属性的两个部门或许正有助于重新组建更好发挥各自的积极性实现优势互补

?#23548;?#20013;重新组建司法部的工作业已接近尾声似乎并没有遇到?#35009;?#38459;力原国务院法制办的内部机构?#36127;?#20840;部搬至司法部办公楼完成了名称替换实现了官网主页并转等等可以?#31561;?#24471;了令人?#38498;?#30340;?#23548;?/p>

从上述两层意义来?#25285;?#23558;属性不同的两个部门予以重组的容许性已无继续争议的现实意义但是将原国务院法制办的?#28595;?#24182;入司法部从行政组织法基本原理出发展开深入讨论仍具有重要而深远的理论发展意义

三重新组建司法部的实效性确保问题

重新组建的司法部这在人们既有的知识库中很难找到论据支撑故而令许多人感到出乎意料之外甚至无法理解其意义所在有人担心重组后的司法部无法担当起诸如法律行政法规草案的起草合法性审查行政复议等原本属于国务院法制办的?#28595;ܣ?#26080;法完成好中共中央所期冀的贯彻落实全面依法治国基本方略加强党对法治政府建设的集中统一领导等课题

重新组建的司法部承担推进法治政府建设的?#28595;?#38656;要法律授权我们强调要坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端适应新时代变化推进国家治理体系和治理能力现代化同样在处理改革和法规范依据的关系方面我们必须坚守依据合法是衡量法治政府的最低要求之底线做到依据合法的则付诸实施依据不合法的则修改后再实施没有依据的则提供依据后再实施无法提供依据的则不付诸实施正如中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定所指出要实现立法和改革决策相衔接做到重大改革于法有据立法主动适应改革和经济社会发展需要?#23548;?#35777;明行之?#34892;?#30340;要及时上升为法律?#23548;?#26465;件还不成熟需要先行先试的要按照法定程序作出授权对不适应改革要求的法律法规要及时修改和?#29616;?/p>

长期以来我国法治政府建设的工作?#23548;?#19978;是由国务院法制办以及各级政府法制办在承担而现在重新组建的司法部对原司法部和国务院法制办这两大机构进行整合这就意味着国务院法制办推进法治政府建设的?#28595;?#20063;会被整合到新的司法部名下人们普遍担心的正是这个问题新组建的司法部接下来如何担负起全面推进法治政府建设的?#28595;ܣ?#22240;为司法部其实是国务院的一个?#28595;?#37096;门与其他部门是平级的而要让司法部对其他所有的?#28595;?#37096;门的工作都负起责任就必须有法律的明确授权?#28304;ˣ?#28145;化党和国?#19968;?#26500;改革方案规定中央全面依法治国委员会办公室设在司法部这就为司法部履行相关?#28595;?#25552;供了足够的政治基础接下来则应当修改或者制定相关法律进行授权为新组建的司法部发挥推进法治政府建设的?#28595;?#25552;供相应的制度机制和程序标准支持

四重新组建后依然叫司法部的做法值得商榷

原国务院法制办所承担的工作很大程度上都是法政事务而司法部的工作是司法行政工作?#23548;?#19978;也是法政事务的?#30001;e?#21482;不过它更多地集中在后边比较狭窄的领域展开工作在这个层面来?#25285;?#20381;然冠以司法部的名称这种做法是值得商榷的建议对重新组建的部门不是沿用司法部的名称而是对其进行重新命名?#28909;?#35828;可称为法务部

从目前的结果论来看重新组建的司法部就叫司法部?#20445;?#20284;乎?#35009;?#26377;重新命名的可能性?#28909;?#22914;此就需要我们修正一下对既有的司法行政?#22791;?#24565;的?#40092;?#22240;为重新整?#29616;?#21518;原国务院法制办的大量事务性?#28595;?#24182;入新的司法部?#23548;?#19978;就形成了对原有司法行政?#22791;?#24565;和制度的整合及扩充唯有对既有司法行政?#22791;?#24565;及制度体?#21040;?#34892;修正才能期?#28966;?#24314;一个全面系统而且比较科学精准的司法行政概念和一套司法行政制度体系

将来或许可以通过立法来解决相关司法行政工作的法依据不足等问题考虑建构这样一套司法行政制度体系以司法部为被申请人的行政复议由在司法部专门设立的具有相?#36828;?#31435;性的复议机构负责管辖辅以行政复议委员会乃至专家证人制度等以国家为被告提起的行政诉讼由司法部或称法务部部长代表国家应诉如果从这个层面来推进该项改革对整个国家的法治建设将有帮助则人们对司法部作为国务院组成部门的定位决定了其不适合进行以其自身为被申请人的行政复议等忧?#29301;?#20063;就可以迎刃而解了法的问题归法政策的问题归政策立法政策的问题则应当通过立法来加以解决

作者简介杨建顺法学博士中国人民大学法学院教授
文章来源中国法律2018年2期第27-30页
发布时间2019/2/15
 
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