國家權力的橫向配置結構
作者:林彥  
    摘要:  憲法第3條、民主集中制以及“機關+職權”早已成為解釋我國國家權力橫向配置的一種“通說”。但是,“通說”尚無法對橫向分權的機理作出系統性的解釋,從而成為真正意義上的總論。本文通過抽取憲法規范中的一些共同要素,并結合立法和權力配置個案,重新組裝起足以表征我國國家權力橫向配置規律與特征的共同規范結構,以期深化和豐富對人民代表大會制度的理解。五元結構、組織差序格局、人大組織優位、議行融合體制以及有限監督原則在某種程度上代表了我國橫向分權的共同結構基因,集中反映了權力配置的結構性規律和特征。
    關鍵詞:  五元結構;組織差序格局;人大組織優位;議行融合體制;有限監督原則

一、問題的提出:憲法第3條解釋徑路的局限性

人民代表大會制度是我國的根本政治制度,也是國家權力體系建構和權力具體配置的核心裝置。然而,對于這一制度,我們卻既熟悉又陌生,往往有身在其中而“不識廬山真面目”之感。

長期以來,1982年憲法第3條是闡釋國家權力橫向配置的“帝王條款”。該條規定:“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生,對人民負責,受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督。中央和地方的國家機構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”民主集中制、選舉制度及其所體現的民主原則、人大與“一府兩院”的權力授受及監督關系,成為主流教科書和其他諸多著述集中討論、傾力解釋的三層規范,幾乎成為一種通說。其中,民主集中制更是“帝王條款”中的“帝王條款”,成為對具體規范具有指導意義的原則。

然而,該原則卻面臨指涉過泛的困境。彭真同志在憲法修正案說明中對民主集中制外延的界定幾乎涵蓋了國家權力配置的各個方面,但并未涉及不同國家機關之間的職權關系。四年之后,他在另一個場合重點強調了民主選舉和民主決策兩個要素,分別涉及組織法和行為法的兩個領域,更接近于《憲法》3條的規范內容。上述闡釋也得到了王叔文、肖蔚云等先生的支持。但是,二十年后,民主集中制的官方解讀又發生了一些變化。一方面,民主決策變成了集體決策;另一方面,“合理分工”的提出某種意義上包含了對不同國家機關功能分離的承認和強調。

除此之外,官方解讀還有一個非常重要的視角,即將民主集中制視為西方“三權分立”制的對立面,反對對抗性的權力制約。這也是官方對于民主集中制設定的底線。此后,該立場也不斷地被全國人大常委會領導人重申,并得到部分學者的認同。當然,也有學者指出,權力制約是民主集中制的應有之義。張錫恩教授認為,民主集中制完全能夠容納權力制約。還有學者認為,民主集中制是“議行合一制”在我國政體中的體現。由此可見,作為憲法所確定的概念和原則,民主集中制極具彈性和張力,以至于有學者發出如下感慨:

吊詭的是,民主集中制是一個十分靈活,難以捉摸的實用主義原則。從字面上看,它并不規定任何指令,也不暗示任何平衡的觀念。這就是說,在任何特定時刻,它的要求取決于權威解釋者的意圖。

與憲法第3條解釋徑路緊密相連的則是“機構+職權”的解釋方法。學者們大都以憲法第三章“國家機構”的規范為基礎展開闡釋。由于過于關注具體的職權規范,我們始終無法從中提取總論意義上的規范集成,因此也無法總結出具有識別度和普適性的原則與規范。憲法第3條如何與國家機構部分的諸多條款發生勾連?其是否以及在多大程度上能夠統攝及規范日常的權力配置實踐、能否對權力配置爭議的解決提供足夠的規范依據和原則指導?人民代表大會制度是否包含著更多對具體權力配置產生實質影響的結構和機理?“通說”之外,能否借助更為精細的解釋學作業進一步獲取權力結構和分權機理的共同元素,以增強其對權力配置具體實踐的解釋力和規范性?

本文試圖超越憲法第3條的“通說”徑路,通過抽取憲法規范中的一些共同要素,并結合立法和權力配置個案,重新組裝起足以表征我國國家權力橫向配置規律與特征的共同規范結構,以期深化和豐富對人民代表大會制度的理解。倘能如此,我們至少可在歸納出類似于“三權分立”那樣精煉的權力配置原則之前,總結出一套功能等價的我國橫向分權規范體系、權力配置的規律和特征。筆者認為,五元結構、組織差序格局、人大組織優位、議行融合體制以及有限監督原則在某種程度上代表了我國橫向分權的共同基因。

二、初始權力單元的設置

(一)分權的基本格局:五元結構

在國家權力的橫向配置方面,現行憲法選擇了堅持1954年憲法所創設的人民代表大會制度。在此基礎上,國家權力究竟應當劃分為幾個以及哪些分支成為了關鍵。具體而言,就是幾乎所有主權國家都需要承擔的立法、行政、司法這三種基本功能和職責究竟應當如何進一步細分的問題。這便是結構性分權的核心問題。它可以被視為憲法對國家權力在橫向上的初次分配。

事實上,我國憲法從一開始就沒有完全堅持“議行合一”的理念,轉而構建了一個由人大和“一府兩院”共同組成的四元結構。縱觀現行憲法的制定過程,四元結構的確立是反復爭論、博弈和妥協的結果。究竟需要幾個權力單元,單元間的界限如何劃分是爭論的焦點所在。例如,有人曾提出在堅持人民代表大會制度的前提下實行兩院制;是否繼續保留人民檢察院也成為一個議題;是否設國家主席也眾說紛紜;也有主張將政協設置為全國人大的“第二院” “避免權力過分集中”、“使各個國家機關更好地分工合作、相互配合”、“使國家機關能夠更有效地領導和組織社會主義建設事業”、“使我們的國家比過去更能經得起風險”是其所追求的主要制度目標。

經過憲法第五次修改,四元結構已經轉變成五元結構。在這一結構里,人大行使立法權,政府行使行政權,監察委員會行使監察權、法院和檢察院則共同行使司法權。該結構下的五個機關構成我國原生性機關,其所承載的四種權力也相應成為一種原生性權力。在此基礎上,可以根據具體的情況派生出其他派生性機關(如分享外交權的國家主席、承擔部分立法職能的全國人大專門委員會等)和派生性權力(如法院的調解權、政府的行政復議權等),但這些機關和權力依然脫離不了五元結構的統轄范圍。

為此,憲法創設了五個“最高”的機關在分別統領五種不同的國家權力功能分支。全國人民代表大會(簡稱“全國人大”)是最高國家權力機關、國務院是最高國家行政機關、國家監察委員會是最高監察機關、最高人民法院是最高國家審判機關、最高人民檢察院是最高國家檢察機關。權力單元的確立為人民代表大會制度奠定了穩定的、基礎性的結構。這也成為處理不同單元間權力關系的基本前提。

由于人民代表大會制度在憲法結構中的基礎地位,同時由于五元結構對于該制度的重要性,對權力單元的增減和調整至少應當通過制定或修改憲法才能達成。從歷史來看,1975年取消檢察院、國家主席,1978年恢復檢察機關設置,1982年恢復國家主席、增設中央軍事委員會均遵循這樣的程序路徑。國家監察體制改革也不能例外。同樣,學界同仁提出的將政協提升為國家機關的建議也必須通過這樣的程序進行審議、成為現實。

(二)何為“最高”:權力單元的封閉性與開放性

1.“最高”的兩層含義

首先,對內具有決策的終局性。就事務管轄權而言,在立法、行政、監察、審判、檢察權力體系內部,全國人大、國務院、國家監察委、最高人民法院和最高人民檢察院決策事項的重要性明顯高于其體系內下級機關。憲法將全國人大的立法權定格在“制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”。《立法法》進一步將最重要的立法事項保留給全國人大及其常委會。國務院“統一領導各部和各委員會的工作,并且領導不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作”、“統一領導全國地方各級國家行政機關的工作”。國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作。最高人民法院的初審管轄權除了由法律規定之外,還可以由其自身決定。三部訴訟法對其初審管轄權的規定分別是“在全國有重大影響的(民事,作者注)案件”、“全國性的重大刑事案件”、“全國范圍內重大、復雜的第一審行政案件”。同時,最高人民法院的判決都是終審判決。最高人民檢察院對于各級人民法院已經發生法律效力的判決和裁定都可以提出抗訴。

在各自體系內部,各機關對下級機關的決策具有監督權。全國人大常委會有權“撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議”;國務院有權“改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令”;最高人民法院“對各級人民法院已經發生法律效力的判決和裁定……如果發現確有錯誤,有權提審或者指令下級人民法院再審”。

其次,對外則具有職權的排他性。由于體系的封閉性,權力單元間存在相互排斥的組織屏障。通常而言,即使其他權力單元體系的最高機關也不能行使某一最高機關的核心職權。因此,全國人大及其常委會并不能行使行政權、審判權、檢察權;最高人民法院也不能行使行政權、檢察權。

當然,在權力讓渡的場合,上述判斷需要適度修正。權力讓渡是指將本屬于某一機關的部分權力讓渡給其他機關。典型的權力讓渡方式出現在立法領域。盡管現行憲法將人大設置為立法機關,但人大無法排他性地行使立法權。現行憲法允許部分行政機關分享(或者分擔)立法權——國務院有權制定行政法規、部委制定行政規章。在《立法法》框架下,行使行政立法權的機關則擴及省級及所有設區的市的人民政府。同時,全國人大及其常委會還可以通過授權讓國務院分享本應由其行使的立法權。

2.職權內涵變化對“最高”含義的重構

特別值得一提的是,現行憲法在處配置權力單元時忽略了一個重要的問題——即對立法、行政、審判、檢察四種權力展開更為清晰的界定,盡管憲法修改委員會一直致力于實現這一目標。盡管全國人大、全國人大常委會及國務院的職權列舉得相對明確,但審判權和檢察權的內涵外延還非常模糊。這一紕漏是否系有意留白的結果不得而知,但它對于如何準確理解“最高”以及不同機關的職權關系帶來更多的不確定性。

盡管憲法已采取列舉的方式界定全國人大的職權,但這并不意味著其職權是完全清晰的。作為最高國家權力機關,全國人大的權力是否存在邊界和極限?尤其需要討論的是,它能否通過一定方式(修憲或立法)改變憲法所確定的四元結構?憲法第62條除了明確列舉十四項職權之外,還規定全國人大行使“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”。這與以往所用的“全國人民代表大會認為應當由它行使的其他職權”表述存在明顯的差異,從而實現從依賴全國人大主觀判斷的空白授權到受價值判斷約束的有限授權轉變。因此,全國人大職權的擴充應當符合憲法有關國家機關職權分配的基本原則,不再充當法力無邊的“如來佛”角色。在圍繞《監察法》草案展開的討論中,學者們對此也存在分歧。全國人大通過立法的方式要求最高人民法院、最高人民檢察院向其“報告工作”是否突破了憲法所確立的審判權獨立行使的原則也是值得探討的問題。當然,還值得注意的一個現象是全國人大的“最高”地位已然受到其常委會的沖擊,因此,有學者呼吁應當通過加強監督等方式確保其地位。

與此相關的是最高立法權的確定。憲法對于全國人大及其常委會的立法管轄權做了一定的安排。“刑事、民事、國家機構”的基本法律、土地等自然資源所有權制度、特別行政區制度、公民納稅義務的確定等,都屬于憲法明確授予上述兩個機關具體的立法管轄事項。但是,全國人大及其常委會與國務院之間的立法權邊界在很長一段時間內處于模糊不清的狀態。同時,前兩者通過近乎空白授權的方式讓后者及時填補因其立法能力有限所帶來的規范空白。2000年《立法法》首次嘗試對國家立法權行使機關的立法管轄權作出更為周延、更體系化的界定,將十類事項保留給全國人大及其常委會。與此同時,對國務院的授權立法權也作出明確規范。2015年修改后的《立法法》繼承了原法的體系,同時加強了對國務院授權立法的控制,尤其是經過激烈爭論后將稅收立法權回收。至此,重要事務的立法管轄權陸續回歸最高國家權力機關。

憲法將法院界定為國家的審判機關,但并未就審判權的行使對象或管轄權范圍予以明確。在此之前生效的《人民法院組織法》將法院限定于審理刑事訴訟和民事訴訟。1983年通過的《海上交通安全法》首次賦予人民法院審理行政案件的權力,從而使審判權的外延得到擴大和完善。主導立法的交通部以政府不可能為非為由反對建立行政訴訟制度。全國人大常委會則以憲法第41條賦予公民的批評、建議、申訴、控告等權利作為支撐進行回應,并最終說服交通部接受該項立法動議。如果當年這顆制度種子沒能成功被種下的話,那么今天審判權的外延很可能是另外一種版本,審判權與行政權的職權邊界也很可能是另一種圖景。1989年的《行政訴訟法》則使法院擁有更為體系性的行政審判權。當然,該法所塑造的行政審判權是有節制的。法院不僅不能就包括行政立法在內的規范制定行為進行審查,而且通過確立合法性審查原則、最終裁決行為不受理等制度顯示其對行政權尊重。修訂后的《行政訴訟法》將行政立法以外的規范性文件均納入審查范圍,從而進一步加強了對行政權的控制。

審判權是否包括審查立法權的合法性、合憲性則是另一個眾說紛紜的問題。人民法院“依照法律規定獨立行使審判權”中的“法律”外延究竟有多大?它是否包括憲法?如果包括憲法,是否意味著審判權的行使可以超越狹義法律(即全國人大及其常委會制定的法律)的約束,甚至可以對法律本身的合憲性進行審查?齊玉苓案中,最高人民法院部分法官嘗試進行一場移植美國式違憲審查的脫敏試驗,盡管此案涉及的爭議很難稱得上是典型的憲法訴訟。但是,“防止憲法司法化”的提出、相關批復被廢止意味著審判權通過借助憲法監督立法權依然面臨重重不可抗力般的剛性障礙。河南“種子案”則是更為現實版的司法審查嘗試,盡管其所針對的僅為省級地方性法規。法官是否有權宣布違反上位法的地方性法規無效?法院是否僅具有在規則沖突中選擇適用上位法的權力?法院在面臨規則沖突時是否僅能將問題經由《立法法》設定的程序提交國務院和全國人大常委會?在無法可依情況下,法院能否直接依據裁判而不違反“依照法律獨立行使審判權”的原則?上述問題并非全已有答案。在探索答案的過程中,審判權的邊界無疑會繼續被厘清。

對界定最高審判權產生重要影響的另一個因素是司法解釋權。該項權力始于全國人大常委會于1981年所作的授權。此后,現行憲法既未對司法解釋權作任何評價(如將其明確納入審判權),也未對其存廢去留作特別規定。但是,司法解釋的實踐卻一直延續至今。它到底是審判權的一部分,還是屬于立法權?如何定性直接關系到對全國人大常委會監督方式的合憲性評判。面對司法解釋(特別是“解釋”和“規定”這兩類),全國人大常委會的監督權能否穿破立法機關與審判機關間的職權屏障?前者是否要像對待個案那樣對待司法解釋?盡管有學者主張將司法解釋納入其調整范圍, 2000年《立法法》卻將其拒之門外,因為立法者并不想承認司法解釋是一種立法形態。2006年的《監督法》將司法解釋作為規范對象,但依然未對其屬性予以明確。2015年修訂的《立法法》在附則部分針對司法解釋設置了備案的程序。這種立法安排是否意味著司法解釋已經具有立法的身份仍然需要討論和澄清。此外,最高人民法院規定,其所發布的司法解釋“具有法律效力”。“具有法律效力”究竟何意?是“具有與法律同等的效力”嗎?這樣的宣稱是否需要進一步限縮解釋,以維護全國人大及其常委會的立法權威,也是值得考慮的。

現行憲法對人民檢察院的定位,特別是最高人民檢察院的定位有些特別。一方面,人民檢察院被定位為“國家的法律監督機關”,其行使的核心權力則是有別于立法權、行政權、審判權的“檢察權”。另一方面,最高人民檢察院并未被定位為“最高國家法律監督機關”,而是“最高國家檢察機關”。由此可見,對“法律監督”含義的理解應當將人民檢察院在人民代表大會制度中的地位考慮在內。吳家麟教授認為,“人大行使法律監督權,是由人大作為最高層次的法律監督機關這一性質決定的”。盡管該論斷并不具有憲法規范基礎,但檢察權的法律監督權應受到人大法律監督權的影響、甚至約束應無爭議。馬嶺教授為此指出,“檢察機關的性質應當由檢察機關的公訴權這種核心權力,而不是由檢察機關中的偵查權、抗訴權、判決執行的監督權、建議權等來決定”,國家法律監督機關對于檢察院而言是一種不合時宜的定性。因此,人民檢察院的法律監督能否將人大及其常委會作為對象、能否超越人大及其常委會對其所開展的監督是存疑的。例如,韓大元教授認為,“我國憲法文本在對國家監督權的安排上,明確了檢察機關是全面監督國家法律實施的機關,但它不是統攬法律監督權的機關,檢察機關的法律監督權是由權力機關授予并受其監督的”。這也可能是未使用“最高國家法律監督機關”的原因所在。與此相關,如果最高人民檢察院被定位為“最高國家法律監督機關”,那么最高人民法院的最高終審權也很可能會受到動搖,因為前者有可能針對后者的判決開展法律監督;而將其作為“最高國家檢察機關”則固守和維護了最高國家審判機關的地位和權威。

三、組織差序格局:原型及修正

(一)差序格局的原型

如前文所述,形成更科學、合理、有效的分工關系是現行憲法在國家機構領域致力于實現的主要制度目標,其目的是落實責任制。與此同時,機關之間的合作關系也并未被忽略。在憲法修改委員會看來,畢竟這也是該領域憲法規范“所遵循的方向和所體現的要求”之一。

在人民代表大會制度下,根據合作關系及分享權力的可能性及程度形成了一個以人民代表大會為中心、機關間關系緊密度向外逐漸減弱的差序格局,人大常委會、人民政府、監察委員會、人民法院和人民檢察院由內向外依次排序。以中央層級為例,作為常設機關的全國人大常委會與全國人大的關系最為緊密,雙方存在著多種形式的合作關系。首先,從權力來源角度看,全國人大常委會的一些權力都來自全國人大的讓渡。這是現行憲法在國家機構實施改革的結果。現行憲法“將原來屬于全國人大的一部分職權交由它的常委會行使,擴大全國人大常委會的職權和加強它的組織,更好地發揮國家最高權力機關的作用。”因此,全國人大常委會委員實際上也成為了全國人大的常務代表。其次,兩個機關間的具體職權存在緊密的關聯。在全國人大常委會三種類型職權中,共享型權力(即監督憲法實施)與全國人大完全重合;輔助型權力(如基本法律修改權)本屬于全國人大,僅因會期的剛性制約而由常委會代全國人大行使;即便是相對獨立型的權力,也與全國人大的其他職權緊密相關(如解釋憲法與修改憲法)。

有學者主張,人大與“一府兩院”形成一種如同家長與子女的關系,且子女間地位平等。例如,劉松山教授認為,“除了中央一級有國家主席和中央軍事委員會之外,‘一府兩院’明顯有三足鼎立、互相制約的意味。其中,行政權較為強大,但法院通過行政訴訟監督行政機關,檢察院既監督法院,也監督行政,行政機關和法院對檢察院彼此之間也都有制約監督的特點。這樣一個制度設計的奧妙是:‘一府兩院’如同‘兄弟’三人,人民代表大會如同一位‘家長’,‘家長’要管住‘兄弟’三人,必須讓三‘兄弟’彼此制約平衡。”

但事實上,在與人大的關系上,憲法對政府和“一委兩院”的定位存在明顯的差異。首先,政府不僅是行政機關,而且是人大的執行機關。兩院盡管也負有執行和實施法律的職責,卻未被定位為人大的執行機關。其次,憲法不僅要求政府向人大負責,而且要求其報告工作;而“一委兩院”僅被要求向人大負責,并不要求報告工作。再次,政府還能分享人大的一些職權,而兩院的職權與人大鮮有交集,司法解釋權是一個例外。最后,憲法對于“一委兩院”的獨立行使職權都予以特別強調和保護,盡管其從未明確兩院可以獨立于人大的監督;政府卻未被賦予這樣的獨立性。總之,與兩院相比,政府與人大的關系更為緊密。這實際上形成了另一個層次的組織差序格局。政府更像是傳統社會的嫡長子,而“一委兩院”則是年幼的兄弟,長幼有別、長幼有序,兩者地位存在明顯的位階梯度。正是由于這種差序格局的存在,全國人大常委會對“一府一委兩院”的監督方式也相應地存在差異。盡管全國人大常委會都有權監督“一府一委兩院”的工作,但監督方式還是非常明顯的。全國人大常委會有權“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令”,但對國家監察委、最高人民法院、最高人民檢察院卻不存在類似的監督方式。因此,與人大的疏離恰恰是為了保障“一委兩院”獨立行使職權。

(二)差序格局的部分修正

但是,上述差序格局也并非一成不變,其也被后續立法朝不同方向進行改造。有的改造導致常委會特殊地位或特權的喪失。例如,《立法法》為全國人大法律案不同的提出主體設置了不同的程序權利,從而形成另一種差序格局。全國人大主席團享有的程序權力最強,代表團或三十名以上代表最弱,而介于兩者之間的則包括了全國人大常委會、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會等。此時,在這種特殊的差序格局中,全國人大常委會與“一府兩院”的立法程序權利并無二致。

此外,立法修正也可能會造成“兩院”與“一府”日益趨同的現象,盡管存在積極和消極兩種形態的趨同。相對積極形態的典型范例同樣來自《立法法》。在為全國人大常委會法律案不同提出主體設置程序權利時,該法對國務院和最高人民法院、最高人民檢察院一視同仁。在法規審查制度中,也存在類似的制度安排。全國人大常委會并不因其常設機關的地位而獲得更多、更便利、更優質的程序賦權。

當然,也存在消極負面的身份趨同化立法。最典型的變化就是,兩院被明確要求向人大報告工作。另兩個立法例則顯示了人大對檢察權的積極干預。例如,《刑事訴訟法》規定,“因為特殊原因,在較長時間內不宜交付審判的特別重大復雜的案件,由最高人民檢察院報請全國人民代表大會常務委員會批準延期審理。”另外,《人民檢察院組織法》規定,如果檢察長在重大問題上不同意檢察委員會多數人的決定,“可以報請本級人民代表大會常務委員會決定。”盡管適用的概率極小,但報請批準和決定制度的存在,使最高人民檢察院難以始終確保最高國家檢察機關的地位,全國人大常委會也因此添置和分享了一種核心檢察職權。上述立法明顯背離了職權分離的原則。

四、人大組織優位及其對權力配置的影響

(一)人大組織優位

在明確相互間職權關系前,現行憲法首要明確了人大及“一府一委兩院”這五個基本權力單元之間的組織關系。對此,憲法規定,“國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督。”簡而言之,人大與“一府一委兩院”之間存在組織血緣關系和權力授受關系。支撐這種授受關系的則是另一套更為本源的授受關系——作為主權者的人民將權力授予各級人民代表大會。這就構成了國家權力分配的民主基石。

權力授受關系的存在決定了行政、監察、審判與檢察機關都必須由人民代表大會派生,且這種權力來源具有唯一性。這是憲法層次的組織法原則,應當得到嚴格的遵循。這一原則包含兩個層次的內容。其一,行政機關、監察機關、審判機關與檢察機關的組織由法律創設。這已被憲法和《立法法》所明確。因此,任何缺乏組織法基礎的行政機關、監察機關、審判機關與檢察機關的組織形態都不具有合法性。例如,近年來設立的、未經立法確認的新型法院(如互聯網法院)的合法性是存疑的。其二,任何行政、監察、審判與檢察機關都必須被納入各級人民代表大會體系之中,任何游離于這個體系的“行政機關”“監察機關”“審判機關”“檢察機關”都難以成為真正的行政機關、監察機關、審判機關與檢察機關。因此,不由人大產生的開發區法院并不能成為合憲的審判機關,由法院系統所任命的審判人員也不能行使合憲的審判權。

在集中了來自人民的授權之后,人大對于其他權力單元而言不僅具有組織法上的優越地位,而且成為后者的權力來源。也正是由于授受關系的存在,使處于組織弱勢地位的“一府一委兩院”必須對處于優勢地位的人大負責,并受其監督。換言之,“全國人大及其常委會……客觀上處于優位的地位,屬于第一層面,而審判權與行政權、檢察權等處于第二層面。”

組織優位的存在使人大與“一府一委兩院”的關系在兩個領域體現出單向性的特征。首先,“一府一委兩院”的組成人員由人大任免,而不是相反。其次,人大針對“一府一委兩院”的監督具有單向性。根據憲法規定,“一府一委兩院”受人大監督,而未規定人大同時也受“一府一委兩院”監督。正如有學者所指出的,“由于法律地位不平等,這從根本上決定了四機構間的活動方式與功能體現,全國人大制約著國務院、最高人民法院和最高人民檢察院,而后者無權對全國人大進行相應的或交叉性的制約。”這與“一府一委兩院”間的監督機制相去甚遠,因為憲法要求這四個機關至少在辦理刑事案件時“應當……互相制約”。

(二)組織優位對權力配置的影響

現行憲法實施至今,如何看待人大的組織優位,尤其是如何處理人大組織優位與“一府一委兩院”的職權(功能)獨立之間的關系,始終成為權力配置具體個案中的一個關鍵問題。這在平衡人大的監督權與“一府一委兩院”的獨立行使職權關系時顯得尤為突出。也可以說,這是我們對國家權力主觀認知上最大的困擾之一,它時不時地拷問和考驗著立法者、學者和公眾。

不少人認為,組織優位應當主導和支配職權劃分,尤其是在確立人大與“一府一委兩院”間職權關系上。然而,組織優位是否意味著人大可以無限度地制約和干預“一府一委兩院”?“一府一委兩院”是否因其憲法所確定的獨立職權而至少對人大具有防御型的制約——即排斥某些來自人大的監督?這些是長期困擾分權實踐的疑問。其實,組織優位與職權獨立都是憲法所確認的原則。兩者所針對的問題是不同的,前者的主要任務是明確“一府一委兩院”的權力來源和權力合法性問題,而后者則主要處理人大與“一府一委兩院”之間的職權運行關系。這兩個功能不同的原則本不應該產生沖突。

現行憲法制定過程中,曾對如何處理兩個原則的關系做過取舍。職權分離和獨立并未完全讓位于組織優位。“我們國家可以而且必須由人民代表大會統一地行使國家權力;同時在這個前提下,對于國家的行政權、審判權、檢察權和武裝力量的領導權,也都有明確的劃分,使國家權力機關和行政、審判、檢察機關等其他國家機關能夠協調一致地工作。”“全國人大、國家主席和其他國家機關都在他們各自的職權范圍內進行工作。國家機構的這種合理分工,既可以避免權力過分集中,又可以使國家的各項工作有效地進行。”全國人大代表、全國人大常委會委員所提出的議案必須是屬于其所在機關“職權范圍內的”。事實上,原憲法草案對此強調得更為徹底,曾規定相關議案必須是全國人大及其常委會職權范圍內的“立法性議案”。其他的議案只是“一種建議”,“對于這類提案人大秘書處有向其它機關轉交的義務,但沒有處理和報告處理結果的義務,否則,人大秘書處將會變成第二個國務院”。由此可見,憲法對全國人大及其常委會立法職權的配置是建立在權力分工基礎之上的。禁止全國人大常委會組成人員兼任同級“一府一委兩院”職務也是為了避免職能混同。

但是,執法檢查權的確立則是在組織優位原則主導下完成的。憲法并未明確賦予全國人大常委會監督法律實施的權力。但是,全國人大常委會的部分組成人員則認為這是其應有的職權。彭真同志則模糊地指出,“法律監督主要是監督憲法的實施。”作為執法檢查制度雛形的《關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》則將其制定依據確定為“《憲法》67條和有關法律”。

五、雙重角色下的“議行融合”體制及其對權力配置的影響

(一)雙重角色下的“議行融合”體制

憲法對人大賦予了雙重身份——既是權力機關,又是立法機關。同時,憲法對這兩種身份進行了功能上的區分。前者主要是通過權力授受關系建立人大與“一府一委兩院”的組織關系;后者則重在處理人大與“一府一委兩院”的立法職權邊界。在憲法文本中,“一府一委兩院”被明確要求向“權力機關”,而非“立法機關”負責。例如,“國家監察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級監察委員會對產生它的國家權力機關和上一級監察委員會負責。”“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責”、“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責”。從地方人民法院、地方人民檢察院對本級人大負責的法理基礎可以推斷,上述兩個條文中最高人民法院、最高人民檢察院所要負責的應當也是作為“產生它的國家權力機關”的全國人大及其常委會。同理,國務院之所以要對全國人大及其常委會負責并報告工作,也由于后者是“產生它的國家權力機關”。

在全國人大的職權中,人事任免權、國民經濟發展計劃及其執行情況批準權、預算及其執行情況批準權更多地來源于作為權力機關的組織優位,其目的在于落實民主問責。由于人民可以對各級人大問責,后者必然要對其所產生的“一府一委兩院”問責。問責的最終目的則是為了確保“一府一委兩院”的職權行使符合人民(通過人大代表所表達)的意愿。這種問責更注重民意的匹配度和滿意度。正如肖蔚云教授所言,“國家權力機關是代表機關,代表人民行使國家權力,其他國家機關必須對國家權力機關負責,受權力機關的監督。歸根結底,這種關系還是反映了人民是國家的主人,各級人民代表大會代表人民作出的決議,其他國家機關必須服從。”

因此,全國人大審議、批準國民經濟發展計劃及其執行情況并不構成對國務院行使的行政權的不當干預。在此情況下,全國人大的角色是“最高國家權力機關”,國務院則是作為“最高國家權力機關的執行機關”,而非“最高國家行政機關”。當然,這種問責是否完全不受法治原則的約束還值得探討。曾有省份試圖在地方性法規中規定,在人民代表大會或者常務委員會會議上工作報告兩次未獲批準,報告機關的主要負責人應當提出辭職請求。對此,全國人大常委會法工委認為,因“法律沒有規定,需要進一步研究,以暫不作規定為宜”。

但是,當全國人大及其常委會行使立法權時,各自職權體系的相對封閉性使其與“一府一委兩院”就處于相對平等的地位。在這種情況下,機關之間關系的協調和處理則要遵循法治原則。一旦監督權深入行政權、監察權、審判權、檢察權的核心區域,其必須接受法治原則的約束,否則分權的目的根本無法實現。例如,全國人大無權撤銷其認為違反憲法、法律的最高人民法院的判決。一旦全國人大的監督權能夠刺破“一府一委兩院”職權獨立性,行政權、監察權、審判權、檢察權的獨立行使便會落空。

童之偉教授曾從國家權力所有者與行使者分離的視角對人大監督權的界限作如下論述:

我國的人民代表大會制度,從憲法分設國家機關,并明確規定了彼此的權限,不得互相逾越這一重大的法治特點看,可以說本身是一種國家權力行使權分離體制,人民代表機關在同級國家機關之間的最高法律地位并不是對國家權力行使權分離體制的否定(人民代表機關也無權行使其他國家機關的法定職權),而是國家機構體系內部體現國家權力所有權主體高于國家權力行使權主體,體現前者對后者的監督和控制的一種工作制度。

如果上述結論成立,那么我們也就不難理解為何全國人大的概括性權力的規范文本從主觀標準轉變為客觀標準,即從“全國人民代表大會認為應當由它行使的其他職權”修改為“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”。蔡定劍先生認為,“該項職權憲法和法律雖沒有明確劃分其歸屬,但理論上從該職權的性質和對全國人民代表大會是最高國家權力機關的性質判斷,此項職權應當由它行使,而不是由全國人大常委會、國務院或者其他機關行使的職權。”因此,任何超越職權分離界限的監督權可被視為“不應當由最高國家權力機關行使的職權”。

憲法也賦予國務院雙重身份,即“最高國家權力機關的執行機關”和“最高國家行政機關”。這兩種身份不同,所享有的職權自然有別,且影響其與全國人大及其常委會的關系定位。國務院的雙重身份具有特殊性。盡管兩院也必須依法行使職權,但并未被明確定位為“最高權力機關的執行機關”。在民族區域自治地區,人大和政府共同組成自治機關,“兩院”則不具有類似的組織地位。從這個意義上說,議行的關系的確與“一委兩院”關系存在很大的差異。

在此,有必要據此對國務院的職權進行類型化地梳理。作為最高國家權力機關的執行機關,意味著國務院在相關事務上并不具有排他性的最終決策權,或者其所擁有的決策權可以被最高國家權力機關所取代且并不構成對國務院的不當干預。此時,國務院所行使的并非是純粹的行政權。行政法規制定權、法律議案提出權、國民經濟和社會發展計劃和國家預算編制執行權、對外事務管理權、締約權、區域劃分批準權、以及緊急狀態決定權都屬于此類權力。在全國人大及其常委會的職權中,我們都能夠找到這些權力所對應的同類型權力或同質性權力。行政法規制定權及法律議案提出權對應全國人大及其常委會的國家立法權;國民經濟和社會發展計劃和國家預算編制執行權分別對應全國人大的國民經濟和社會發展計劃及國家預算的審查批準權、全國人大常委會對上述事項的部分調整權;對外事務管理權分別對應全國人大的“戰爭和和平”決定權、全國人大常委會的駐外全權代表任免權、外交人員銜級制度規定權、進入戰爭狀態宣布權;締約權對應全國人大常委會的條約、協定批準廢止權;區域劃分批準權對應全國人大的省、自治區、直轄市建置批準權;緊急狀態決定權則對應全國人大常委會的同一種權力。同時,兜底條款中全國人大及其常委會“授予的其他職權”也應當視為執行權。從這一意義上說,我國存在著一種“議行融合”體制。一項具體權力只能歸屬于一種權力類型,它不能既是立法權,又是行政權、司法權。

與執行權相對應的則是行政權。蔡定劍先生認為,最高行政機關主要是指“國務院在全國的各級行政機關中,處于最高的領導地位”。但是筆者認為,該定位除了上述意義之外,還具有與最高國家權力機關、最高監察機關、最高國家審判機關及最高國家檢察機關相區別之意。這不僅僅是文字表述上的簡單區別,而是具有權力配置的功能,并且體現在具體的規范中。除前文提及屬于執行權的職權之外,第89條所剩余的權力均屬于行政權,尤其是那些以“領導”和“統一領導”為句首的條款。這些權力涵蓋了廣泛的社會事務及公共管理領域。僅就這一點,作為最高國家行政機關的國務院明確享有的事務管轄權比全國人大及其常委會、國家監察委、最高人民法院、最高人民檢察院都要廣泛。從橫向分權的角度來看,在這些領域,最終的行政決策權歸屬于國務院。

當然,現行憲法也并未完全將雙重角色的邏輯貫徹始終。例如,在監督權的設置上,憲法并未基于國務院的雙重角色而相應提供差異化的組織規則。憲法規定,全國人大常委會有權監督國務院的工作,并且有權撤銷后者“制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令”。這種制度設計更多地是將國務院整體上視為最高國家行政機關,因此將監督權定位于合法性審查。在國務院作為最高國家權力機關執行機關的場合,全國人大常委會能否直接改變對國務院的決策,包括不適當的決策呢(就像全國人大針對其常委會的監督權那樣)?這個問題依然值得討論。蔡定劍先生曾指出,“人大對司法的監督與對政府的監督有所不同。人大對政府的決定或行為可以直接宣布無效,因為地方政府管理地方重大事項的范圍都是同級人大決定權的范圍。”如果將上述結論限縮于人大對作為其執行機關的政府所展開的監督,如果將宣布無效擴展至直接改變,上述論斷是否依然成立?

(二)雙重角色對權力配置的影響

在現實中,雙重角色在全國人大與國務院的權力配置和歸屬確定中扮演非常重要的角色,尤其是在一些模糊地帶。下文僅舉兩例進行說明。

1.長江三峽工程的決策機關:全國人大,還是國務院?

1992年,全國人大表決通過了建設長江三峽工程的決議。這一重大決策所選擇的決策主體和程序值得關注和討論。決策者坦陳,“三峽工程是一項具有重大戰略意義的特大型工程,是關系到國家和人民長遠利益的重大項目”。為此,先由國務院向全國人大提出相關的議案,“建議將興建三峽工程列入國民經濟和社會發展十年規劃,由國務院根據國民經濟的實際情況和國家財力物力的可能,選擇適當時機組織實施。”此后,全國人大財經委員會建議批準該議案。最后,全國人大采納了財經委員會的建議并表決批準了議案。

值得一提的是,全國人大的職權中并沒有諸如批準重大工程建設的內容。同時,三峽工程決議也是迄今為止全國人大為工程項目所做的唯一一次表決。但是,其他諸如“南水北調”“西氣東輸”之類的重大工程項目也未通過專門的決議納入國民經濟和社會發展計劃。既然全國人大的決策缺乏明確的憲法依據,作為最高國家行政機關的國務院是否有權單獨作出上述決策而無須經由全國人大這一決策平臺呢?具體而言,國務院能否依據“領導和管理經濟工作和城鄉建設”這一具體的權限決定建設三峽工程?上述問題依然存在討論的空間。《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》(以下簡稱《監督法》)草案曾規定,“對涉及面廣、影響深遠、投資巨大的國家特別重大建設項目,國務院可以向全國人大或者全國人大常委會提出議案,由全國人大或者全國人大常委會審議并作出決定;或者由全國人大常委會聽取國務院關于該建設項目的報告。”但是,由于“涉及人大及其常委會與政府的職權分工”,各方“至今意見分歧仍然很大,難以統一認識”,上述規定最終并未被《監督法》所吸納固化。立法者也坦言,這種職權的歸屬需要通過“深化政治體制改革”“進一步實踐探索”。

2、法律保留事項與國務院的職權立法權的關系

如前文所述,《立法法》進一步厘清了全國人大及其常委會與國務院之間的立法管轄權邊界。然而,該法在明確國務院職權立法時卻使上述努力大打折扣。

《立法法》在規范國務院職權立法時明確,“行政法規可以就下列事項作出規定:……(二)憲法八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。”而憲法第89條規定的國務院行政管理職權包括了以下幾項內容:“……(四)統一領導全國地方各級國家行政機關的工作,規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分……(六)領導和管理經濟工作……(七)領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作;(八)領導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作;(九)管理對外事務……(十)領導和管理國防建設事業;(十一)領導和管理民族事務……(十七)審定行政機構的編制,依照法律規定任免、培訓、考核和獎懲行政人員……”而這些職權立法事項與《立法法》8條大部分法律保留事項存在著交叉重疊關系。

在實踐中,國務院制定的某些行政法規存在侵犯全國人大及其常委會立法權的嫌疑。在這種情況下,如何理解國務院的職權立法就成為處理立法權限爭議的關鍵所在。如果過于擴張地解釋國務院的職權立法權,那么法律保留制度將會受到極大地限縮;如果過于擴張地理解全國人大及其常委會的專屬立法權,那么國務院的職權立法權的空間則所剩無幾。

六、制約的邊界:有限監督原則

憲法明確承認制約的必要性。其中,它要求“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件,應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合,互相制約”、“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件,應當分工負責,互相配合,互相制約,以保證準確有效地執行法律。”事實上,制約機制并不限于刑事訴訟環節。

同時,我國的制約機制也存在明顯不同與其他國家的特點。如前文所述,從人大與“一府一委兩院”關系的維度來看,監督是單向,而非雙向,有別于一些西方國家中的制衡機制(checks and balances)。同時,由于組織差序格局的存在,監督的強度呈現梯度遞減的態勢。全國人大對其常委會的監督強度最大,有權“改變或者撤銷”后者作出的“不適當的決定”,這是一種典型的合理性審查;全國人大常委會對國務院的監督強度次之,僅能針對違反憲法法律的決定命令行使撤銷權,屬于一種合法性審查;全國人大常委會針對中央兩院,尤其是最高人民法院的監督卻連合法性審查的憲法依據都付之闕如。

我國人大制度下監督制度的另一個重要特征則是對有限監督原則的強調和推崇。所謂有限監督原則就是倡導監督應以尊重被監督對象核心職權,不謀求和行使否決權意義上的監督權。

在我國,監督權總體上不能突破機關間組織法上的屏障從而觸及監督對象的核心功能。這是我國制約機制一個鮮明特點,與“三權分立”機制存在巨大差異。在“三權分立”制度下,制約機制的功能極致是達到否決監督對象決策權力的效果。例如,美國總統有權否決國會立法,聯邦最高法院可以宣布國會立法違憲無效。但是,我國的權力制約機制基本不具有否決功能。

申言之,我國的制約機制并不致力于取代原決策機關所行使的核心功能并顛覆性地改變這種決策權,其不能代行監督對象的核心職權。例如,全國人大常委會僅能撤銷國務院制定的違反憲法、法律的行政法規、決定、命令,而無權對其行使變更權。但是,其對國務院的監督并不包括合理性審查,即改變或撤銷后者作出的不適當的決定、命令。1995年,全國人大常委會在《農業法》執法檢查報告中對國務院當年的農業政策提出批評。此后,主管農業工作的朱镕基副總理在給全體政治局常委的信中對此進行強烈質疑,暗含對人大越界監督批評的意味。在立法程序中,盡管法律的生效需要國家主席的簽署,但國家主席并不被明確賦予否決權。行政訴訟中,人民法院對行政機關原則上實行合法性審查也是為了避免代行行政權。

《監督法》立法過程中,圍繞個案監督所引發的爭論則進一步凸顯了監督有限論在我國的主導地位。一種意見認為,“人大常委會對具體案件進行監督,介入司法機關認定事實、適用法律的具體辦案活動,實際上是代行審判權和檢察權,不符合憲法規定的國家權力機關與審判機關、檢察機關的職權分工。”這是一種典型的監督有限論,它是以尊重監督對象的職權獨立為前提的。另一種意見則認為,“憲法規定人大常委會監督法院和檢察院的工作,而‘兩院’的工作就是辦理具體案件,對‘兩院’工作的監督離不開對具體案件的監督,否則工作監督就會落空。”這則是典型的否決權模式的監督權。最終,監督有限論在權衡中占了上風,個案監督并未被法定化。在同一立法過程中,有關各級人大常委會對本級政府的重大建設項目作出決定的設想也因打破人大與政府間的職權分工而被放棄。

《行政訴訟法》將國務院的最終裁決行為排除在監督對象之外也是處于同樣的考慮。既然人大針對法院的監督能恪守監督有限論,那么法院對人大監督就沒有理由不接受同樣原則的指導。因此,至少在目前的憲法框架下,法院謀求對法律行使合憲性審查既不現實,更不明智。總之,監督權在我國的主要功能被限定于影響監督對象權力運行的條件和環境,而非作為否決權去取代監督對象。用官方的言語來說,“這與西方國家議會、政府、法院‘三權鼎立’有著本質區別。人大與‘一府兩院’不是相互掣肘,不是唱對臺戲。”因此,在我國,監督在很多語境下被界定為支持,這在很大程度上是由特殊的政黨制度以及由此形成的國家機關間相對緊密的合作關系所決定的。以否定監督對象核心功能為目的的監督必將影響執政黨對各個國家機關的領導和協調。用另一句典型的官方話語注解,“各國家機關雖然分工不同、職責不同,但目標是完全一致的”。

當然,如果“一府一委兩院”所行使的是來自人大授予的同質權力,那么人大的監督權可以否定前者的決策權。例如,國務院的行政法規制定權、最高人民法院的司法解釋制定權都屬于立法權,且都來自全國人大的權力讓渡(分享)或授權。因此,行使國家立法權的全國人大常委會可以撤銷國務院制定的違反憲法、法律的行政法規,也可以對最高人民法院的司法解釋進行備案審查、甚至撤銷,而且這并不能被理解為對審判獨立的干預。

注釋:
     *本文系2016年上海市“曙光計劃”項目“憲法監督制度的體系化構建”(16SG12)階段性成果。
  參見胡錦光、韓大元:《中國憲法》(第二版),法律出版社2007年版,第344-345頁;劉茂林:《中國憲法導論》,北京大學出版社2005年版,第168頁;童之偉主編:《憲法學》,清華大學出版社2008年版,第242-245頁;朱國斌:《中國憲法與政治制度》,法律出版社2006年版,第113頁。蔡定劍:《憲法精解》,法律出版社2006年版,第170-174頁。
  參見彭真:“關于中華人民共和國憲法修改草案的報告”,《全國人民代表大會常務委員會公報》1982年第5期,第250-252頁。
  參見“彭真委員長在六屆全國人大常委會第十八次會議討論《中共中央關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》聯組會上的講話要點”(1986年11月24日),載中國人大網http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5001835.htm,2017年11月20日訪問。
  參見王叔文、周延瑞:“人民代表大會制度的新發展”,《法學研究》1982年第3期,第11頁;肖蔚云:“新憲法對民主集中制原則的發展”,《法學研究》1983年第1期,第7-8頁。
  參見胡錦濤:“在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話”(2004年9月15日),《全國人民代表大會常務委員會公報》2004年第7期,第627頁。
  參見李鵬:“在九屆全國人大常委會第九次會議上的講話”(1999年4月29日),《全國人民代表大會常務委員會公報》1999年第3期,第222頁。
  參見吳邦國:“以‘三個代表’重要思想努力開創人大工作新局面”(2003年3月19日在十屆全國人民代表大會常務委員會第一次會議上的講話),《全國人民代表大會常務委員會公報》2003年第2期,第231頁;吳邦國:“在十屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上的講話”,《全國人民代表大會常務委員會公報》2004年第1期,第2頁;吳邦國:“全國人民代表大會常務委員會工作報告”(2009年3月9日在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上),《全國人民代表大會常務委員會公報》2009年第3期,第334-335頁。
  參見王惠巖:“論民主與法制”,《政治學研究》2000年第3期,第5-6頁。
  參見張錫恩:“論民主集中制法制化”,《政治學研究》1997年第3期,第94頁。
  參見注,第4-5頁。
  陳端洪:“中央地方關系中的民主集中制”,中國—瑞士“權力的縱向配置與地方治理”國際學術研討會論文集,第45頁。
  參見《彭真傳》編寫組:《彭真傳》(第四卷),中央文獻出版社2012年版,第1435、1436、1437、1442頁。
  參見注,第1437、1476、1477頁。
  參見注,第1452、1453、1463頁。
  參見張友漁:“關于修改憲法的幾個問題”,《法學研究》1982年第3期,第3頁。
  參見注,第252頁;彭真:“關于中華人民共和國憲法修改草案的說明”(1982年4月22日在第五屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議上),《全國人民代表大會常務委員會公報》1982年第2期,第99頁。
  在1979年《人民檢察院組織法》和現行憲法制定過程中,曾就檢察權究竟是司法權還是行政權、是由檢察院還是司法行政機關行使產生分歧,但最終還是選擇將其界定為司法權。參見劉松山:“彭真與人民檢察院組織法的制定”,《甘肅政法學院學報》2015年第1期,第47-57頁;注,第1476-1477頁。
  有學者指出,作為我國政體的人民代表大會制度不可通過修改憲法變更、廢棄。參見周偉:“論憲法內容修改之限制”,《法學評論》1997年第5期,第11頁;韓大元:“試論憲法修改權的性質與界限”,《法學家》2003年第5期,第16頁。
  參見韓大元:“論國家監察體制改革中的若干憲法問題”,《法學評論》2017年第3期,第11-22頁;林彥:“從‘一府兩院’制的四元結構論國家監察體制改革的合憲性路徑”,《法學評論》2017年第3期,第163-166頁。
  參見范忠信、王亦白:“論人民政協的民意機關化和法制化”,《法商研究》2001年第6期,第3-15頁;殷嘯虎:“關于人民政協法治化問題的若干思考”,《政治與法律》2009年第5期,第53-58頁。
  這與1954年《憲法》形成鮮明的對比。新中國第一部憲法將全國人大設定為行使國家立法權的唯一機關。
  彭真同志特別指出,在憲法修改草案中,“中央到基層,各級國家權力機關、行政機關職權的劃分更加合理、清楚,有利于實行嚴格的工作責任制,提高工作效率,克服官僚主義”。彭真:“關于中華人民共和國憲法修改草案的說明”,《全國人民代表大會常務委員會公報》1982年第2期,第99頁。
  現行憲法是各種意見篩選淘汰的結果,不可能面面俱到。正如彭真同志坦言,“還有一些意見,雖然是好的,但實施的條件不具備、經驗不夠成熟,或者宜于寫在其他法律和文件中,不需要寫進國家的根本大法,因而沒有寫上”。同注,第240頁。
  1954年《憲法》第27條第14項、1975年《憲法》第17條、1978年《憲法》第22條第10項。
  1954年憲法制定時,毛澤東同志曾將全國人大比作“如來佛”,其他機關均由其產生,服從其領導,跳不出其掌心。參見注,蔡定劍書,第300頁。
  參見注,韓大元文,第11-22頁;童之偉:“將監察體制改革全程納入法治軌道之方略”,《法學》2016年第12期,第3-13頁;注,林彥文,第163-166頁;劉松山:“監察法(草案)在憲法上總體是站得住的”,中國法律評論https://mp.weixin.qq.com/s/UdhP22nGO3VZNkLFhQKvNA,2017年11月20日訪問。
  參見張澤濤:“法院向人大匯報工作與司法權的行政化”,《法學評論》2002年第6期,第18-23頁。
  參見韓大元:“論全國人民代表大會之憲法地位”,《法學評論》2013年第6期,第3-17頁。
  有關《憲法》中“法律”的涵義,參見韓大元、王貴松:“中國憲法文本中‘法律’的涵義”,《法學》2005年第2期,第42-53頁。
  參見“全國人民代表大會關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定”(1985年4月10日第六屆全國人民代表大會第三次會議通過)、“全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院改革工商稅制發布有關稅收條例草案試行的決定”(1984年9月18日第六屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過)。
  參見馮禹丁:“‘辯法’四天——立法法‘稅收法定’修訂逆轉背后”,《南方周末》2015年3月19日,載南方周末網http://www.infzm.com/content/108344?efxh3,2017年11月20日訪問。
  參見趙蕾:“限制公權力濫用是30年立法的大思想專訪原全國人大法工委副主任張春生”,載《南方周末》2008年7月24日,http://www.infzm.com/content/15086/0,2017年11月20日訪問。
  參見童之偉:“憲法適用應依循憲法本身規定的路徑”,《中國法學》2008年第6期,第22-48頁;許崇德、鄭賢君:“‘憲法司法化’是憲法學的理論誤區”,《法學家》2001年第6期,第60-65頁。
  參見“全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議”(1981年6月10日第五屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過)。
  參見“最高人民法院關于司法解釋工作的規定”(法發〔2007〕12號)第6條。
  參見李步云:“關于起草《中華人民共和國立法法(專家建議稿)》的若干問題”,《中國法學》1997年第1期,第18頁;陳斯喜、劉海濤:“關于《立法法》制定過程中不同觀點的綜述”,《國家行政學院學報》2000年第2期,第68-69頁。
  吳家麟:“關于地方人大行使監督權的幾個問題”,《寧夏社會科學》1992年第3期,第66頁。
  參見馬嶺:“我國檢察機關的性質分析”,《河南省政法管理干部學院學報》2010年第1期,第80頁。
  韓大元:“憲法文本與檢察機關的憲法地位”,《法學》2007年第9期,第115頁。
  同注,第251頁。
  同注,第97頁。
  參見注,第97頁。
  有關全國人大常委會三種權力類型劃分,參見林彥:“再論全國人大常委會的基本法律修改權”,《法學家》2011年第1期,第3-4頁。
  劉松山:“對推進監察體制改革的一些建議”,《中國法律評論》2017年第2期,第37頁。
  也有學者認為,“一府兩院”都是作為決策機關的人大的執行機關。參見注,蔡定劍書,第300頁。
  參見《立法法》第14條、第15條。由于《憲法》修改和《監察法》制定于今年3月剛剛完成,《立法法》尚未就提案做相應修改,因此,此部分僅涉及“一府兩院”。
  《人民法院組織法》第16條、《人民檢察院組織法》第10條。有學者認為,這背離了憲法的初衷。參見張翔:“‘應有的獨立性’、報告工作與制度變革的憲法空間——關于《人民法院組織法(修訂草案)》第11條的修改意見”,《中國法律評論》2017年第6期,第32-38頁。
  吳家麟先生認為,《人民檢察院組織法》第3條第2款的規定表明,“地方各級人大常委會監督同級檢察工作要涉及到具體案件。”他對此表示支持。參見注,吳家麟文,第68頁。
  詳見林彥:“《人民法院組織法》的憲法基礎”,《中國法律評論》2017年第6期,第39-45頁。
  參見劉松山:“開發區法院是違憲違法設立的審判機關”,《法學》2005年第5期,第26-35頁。
  參見“全國人民代表大會常務委員會關于新疆維吾爾自治區生產建設兵團設置人民法院和人民檢察院的決定”(1998年12月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過),《全國人民代表大會常務委員會公報》1998年第6期,第696-697頁。
  同注,韓大元文,第115頁。
  徐家良:“議行合一與三權分立:中美體制比較的意義”,《上海社會科學院學術季刊》1995年第2期,第87頁。
  《憲法》第127條第2款、第140條。有學者認為,“互相制約”體現了公檢法三個機關憲法關系的“核心價值要求”。詳見韓大元、于文豪:“法院、檢察院和公安機關的憲法關系”,《法學研究》2011年第3期,第15-16頁。
  同注,第252頁。
  同注,張友漁文,第6頁。
  參見新華社:“六屆人大常委會十次會議舉行聯組會基本同意人大常委會工作報告草稿彭真指出常委會加強對法律實施和政府各部門工作的監督很有必要”,《人民日報》1985年3月21日,第1版。
  參見新華社:“彭真在人大常委會第十次會議上指出工作監督和法律監督要進一步健全對改革既要堅定又要重視解決問題”,載《人民日報》1985年3月22日。
  詳見林彥:“從自我創設,到政治慣例,到法定權力——全國人大常委會執法檢查權的確立過程”,《清華法學》2009年第3期,第16頁。
  在現行憲法文本中,僅有省級人大和全國人大具備這一特征。2015年《立法法》修改后,所有設區的市(以及中山、東莞、三沙、嘉峪關四市)人大也開始扮演雙重身份。
  同注,肖蔚云文,第8頁。
  基于國務院的雙重角色,《憲法》第89條的職權也需要進一步作類型化處理。
  “地方性法規可否規定在人民代表大會或者常務委員會會議上工作報告兩次未獲批準,報告機關的主要負責人應當提出辭職請求的內容”,載中國人大網http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2005-01/05/content_363207.htm,2017年11月20日訪問。
  童之偉:“國家權力分解定律的假設與求證”,《法學》1995年第4期,第6頁。
  同注,蔡定劍書,第320頁。
  也有學者認為,憲法對國務院的上述規定,僅具有雙重意義,但類似于硬幣的兩面,并不對權力配置并不產生實質性影響:“一方面,全國人大及其常委會通過的法律、法令和決定,必須由國務院去執行,所以國務院是最高國家權力機關的執行機關;另一方面,國務院在執行法律、法令的過程中,必須展開一系列的組織工作和管理工作,并統一和協調國務院所屬機構和全國各級行政機關,所以它又是最高國家行政機關。”同注,朱國斌書,第198頁。
  有學者持不同意見。如蔡定劍先生認為,全國人大屬于決策機關,其同級“一府兩院”都屬于執行機關。參見注,蔡定劍書,第300頁。
  據1954年制憲文獻顯示,將國務院定位為全國人大的執行機關主要來自毛澤東的堅持,主要的顧慮是“怕被人誤會是三權分立”。參見注,蔡定劍書,第373頁。
  同注,蔡定劍書,第373頁。
  蔡定劍:“論完善我國人大的司法監督制度”,《法學評論》1987年第3期,第12頁。
  “第七屆全國人民代表大會財政經濟委員會關于興建長江三峽工程議案的審查報告”(1992年3月30日第七屆全國人民代表大會第五次會議主席團第二次會議通過),載中國人大網http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/14/content_5002698.htm,2017年11月20日訪問。
  “國務院關于提請審議興建長江三峽工程的議案”,載中國人大網http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/14/content_5002696.htm,2017年11月20日訪問。
  參見注
  參見“第七屆全國人民代表大會第五次會議關于興建長江三峽工程的決議”(1992年4月3日第七屆全國人民代表大會第五次會議通過),載http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/09/content_5002695.htm,2017年11月20日訪問。
  “全國人大法律委員會關于《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法(草案)》修改情況的匯報”(2004年8月23日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上),《全國人民代表大會常務委員會公報》2006年第7期,第547-548頁。
  同注
  同注
  詳見林彥:“法律保留制度的現狀——基于詢問答復的考察”,載莫紀宏、謝維雁主編:《憲法研究》(第十卷),四川大學出版社2009年版,第72-88頁。
  這不同于全國人大針對其常委會所行使的監督權。參見《憲法》第62條第12項。
  參見“就全國人大檢查《農業法》執行情況的報告給中央領導同志的信”,《朱镕基講話實錄》(第二卷),人民出版社2011年版,第97-98頁。
  “全國人大法律委員會關于《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法(草案)》修改情況的匯報”(2004年8月23日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上),《全國人民代表大會常務委員會公報》2006年第7期,第547頁。持相同觀點的學者的討論,同注;卞建林、姜濤:“個案監督研究——兼論人大審判監督的合理取向”,《政法論壇》2002年第3期,第131-140頁。
  “全國人大法律委員會關于《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法(草案)》修改情況的匯報”(2004年8月23日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上),《全國人民代表大會常務委員會公報》2006年第7期,第547頁。吳家麟先生在強調人大監督司法面臨兩難困境的同時,傾向于支持上述監督論。詳見注,吳家麟文,第67-68頁。
  參見“全國人大法律委員會關于《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法(草案)》修改情況的匯報”(2004年8月23日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上),《全國人民代表大會常務委員會公報》2006年第7期,第547-548頁。
  吳邦國:“在十一屆全國人大常委會第一次會議上的講話”(2008年3月19日),《全國人民代表大會常務委員會公報》2008年第3期,第443頁。
  參見注
  同注
作者簡介:林彥,法學博士,上海交通大學凱原法學院教授。
文章來源:《法學家》2018年第5期
發布時間:2018/10/17
 
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