国家权力的横向配置结构
作者林彦  
    摘要:  宪法第3条民主集中制以及机关+职权早已成为解释我国国家权力横向配置的一种通说但是通说尚无法对横向分权的机理作出系统性的解释从而成为真正意义上的总论本文通过抽取宪法规范中的一些共同要素并结合立法和权力配置个案重新组装起足以表征我国国家权力横向配置规律与特征的共同规范结构以期深化和丰富对人民代表大会制度的理解五元结构组织差序格局人大组织优位议行融合体制以及有限监督原则在某种程度上代表了我国横向分权的共同结构基因集中?#20174;?#20102;权力配置的结构性规律和特征
    关键词:  五元结构组织差序格局人大组织优位议行融合体制有限监督原则

一问题的提出宪法第3条解释径路的局限性

人民代表大会制度是我国的根本政治制度也是国家权力体?#21040;?#26500;和权力具体配置的核心装置然而对于这一制度我们却既熟悉又陌生往往有身在其中而不识庐山真面目之感

长期以来1982年宪法第3条是阐释国家权力横向配置的帝王条款该条规定中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生对人民负责受人民监督国家行政机关审判机关检察机关都由人民代表大会产生对它负责受它监督中央和地方的国家机构职权的划分遵循在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性积极性的原则民主集中制选举制度及其所体现的民主原则人大与一府两院的权力授受及监?#28966;?#31995;成为主流教科书和其他诸多著述集中讨论倾力解释的三层规范?#36127;?#25104;为一种通说其中民主集中制更是帝王条款中的帝王条款?#20445;?#25104;为对具体规范具有指?#23478;?#20041;的原则

然而该原则却面临指涉过泛的困境彭真同志在宪法修正案说明中对民主集中制外延的界定?#36127;?#28085;盖了国家权力配置的各个方面但并未涉及不同国家机关之间的职权关系四年之后他在另一个场合重点强调了民主选举和民主决策两个要素分别涉及组织法和行为法的两个领域更接近于宪法3条的规范内容上述阐释也得到了王叔文肖蔚云等先生的支持但是二十年后民主集中制的官方解读又发生了一些变化一方面民主决策变成了集体决策另一方面合理分工的提出某种意义上包含了对不同国家机关功能分离的承认和强调

除此之外官方解读还有一个非常重要的视角即将民主集中制视为西方三权分立制的对立面反对对抗性的权力制约这也是官方对于民主集中制设定的底线此后该立场也不?#31995;?#34987;全国人大常委会领导人重申并得到部分学者的认同当然也有学者指出权力制约是民主集中制的应有之义张锡恩教授认为民主集中制完全能够容纳权力制约还有学者认为民主集中制是议行合一制在我国政体中的体现由此可见作为宪法所?#33539;?#30340;概念和原则民主集中制极具弹性和张力以至于有学者发出如下感慨

吊诡的是民主集中制是一个十分灵活难以捉摸的实用主义原则从?#32622;?#19978;看它并不规定任何指令也不暗示任何平衡的观念这就是说在任何特定时刻它的要求取决于权威解释者的意图

与宪法第3条解释径路紧密相连的则是机构+职权的解释方法学者们大?#23478;?#23466;法第三章国家机构的规范为基础展开阐释由于过于关注具体的职权规范我们始终无法从中提取总论意义上的规范集成因此也无法总结出具有识别度和普适性的原则与规范宪法第3条如何与国家机构部分的诸多条款发生勾连其是否以及在多大程度上能够?#25104;?#21450;规范日常的权力配置实践能否对权力配置争议的解决提供足够的规范依据和原则指导人民代表大会制度是否包含着更多对具体权力配置产生实?#35270;?#21709;的结构和机理通说之外能否借助更为精细的解释学作?#21040;?#19968;步获取权力结构和分权机理的共同元素以增强其对权力配置具体实践的解释力和规范性

本文试图超越宪法第3条的通说?#26412;?#36335;通过抽取宪法规范中的一些共同要素并结合立法和权力配置个案重新组装起足以表征我国国家权力横向配置规律与特征的共同规范结构以期深化和丰富对人民代表大会制度的理解倘能如此我们至少可在归纳出类似于三权分立那样精炼的权力配置原则之前总结出一套功能等价的我国横向分权规范体系权力配置的规律和特征笔者认为五元结构组织差序格局人大组织优位议行融合体制以及有限监督原则在某种程度上代表了我国横向分权的共同基因

二初始权力单元的设置

(一)分权的基本格局五元结构

在国家权力的横向配置方面?#20013;?#23466;法选择了坚持1954年宪法所创设的人民代表大会制?#21462;?#22312;此基础上国家权力究竟应当划?#27835;?#20960;个以?#28595;?#20123;?#31181;?#25104;为了关键具体而言就是?#36127;?#25152;有主权国家都需要承担的立法行政司法这三种基本功能和职责究竟应当如何进一步细分的问题这便是结构性分权的核心问题它可以被视为宪法对国家权力在横向上的初次分配

事实上我国宪法从一开始就没有完全坚持议行合一的理念转而构建了一个由人大和一府两院共同组成的四元结构纵观?#20013;?#23466;法的制定过程四元结构的确立是反复争论博弈和妥协的结果究竟需要几个权力单元单元间的界限如?#20301;?#20998;是争论的焦点所在例如有人曾提出在坚持人民代表大会制度的前提下实行两院制是否继续保留人民检察院也成为一个议题是否设国家主席也众说纷纭也有主张将政协设置为全国人大的第二院 避免权力过分集中使各个国家机关更好地分工?#29486;?#30456;互配合使国家机关能够更?#34892;?#22320;领导和组织社会主义建设事业使我们的国家比过去更能经得起风险是其所?#38750;?#30340;主要制度目标

经过宪法第五次修改四元结构已经转变成五元结构在这一结构里人大行使立法权政府行使行政权监察委员会行使监察权法院和检察院则共同行使司法权该结构下的五个机关构成我国原生性机关其所?#24615;?#30340;四种权力也相应成为一种原生性权力在此基础上可以根据具体的情况派生出其他派生性机关(如分享外交权的国家主席承担部分立法?#28595;?#30340;全国人大专门委员会等)和派生性权力(如法院的调解权政府的行政复议权等)但这些机关和权力依然脱离不了五元结构的统辖范围

为此宪法创设了五个最高的机关在分别统领五种不同的国家权力功能?#31181;?#20840;国人民代表大会(简称全国人大)是最高国家权力机关国务院是最高国家行政机关国家监察委员会是最高监察机关最高人民法院是最高国家审判机关最高人民检察院是最高国家检察机关权力单元的确立为人民代表大会制度奠定了稳定的基础性的结构这也成为处理不同单元间权力关系的基本前提

由于人民代表大会制度在宪法结构中的基础地位同时由于五元结构对于该制度的重要性对权力单元的增减和调整至少应当通过制定或修改宪法才能达成从历史来看1975年取消检察院国家主席1978年?#25351;?#26816;察机关设置1982年?#25351;?#22269;家主席增设中央军事委员会均遵循这样的程序路径国家监察体制改革也不能例外同样学界同仁提出的将政协提升为国家机关的建议也必须通过这样的程序进行审议成为现实

(二)何为最高?#20445;?#26435;力单元的封闭性与开放性

1.最高的两层含义

首先对内具有决策的终?#20013;ԡ?#23601;事务管辖权而言在立法行政监察审判检察权力体?#30340;?#37096;全国人大国务院国家监察委最高人民法院和最高人民检察院决策事项的重要性明显高于其体?#30340;?#19979;级机关宪法将全国人大的立法权定格在制定和修改刑事民事国家机构的和其他的基本法律立法法?#26041;?#19968;步将最重要的立法事项保留给全国人大及其常委会国务院统一领导各部和各委员会的工作并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作统一领?#26082;?#22269;地方各级国家行政机关的工作国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作最高人民法院的初审管辖权除了由法律规定之外还可以由其自身决定三部诉讼法对其初审管辖权的规定分别是在全国有重大影响的(民事作者注)案件全国性的重大刑事案件全国范围内重大复杂的第一审行政案件同时最高人民法院的判决都是终审判决最高人民检察院对于各级人民法院已经发生法?#23578;?#21147;的判决和裁定都可以提出抗诉

在各自体?#30340;?#37096;各机关对下级机关的决策具有监督权全国人大常委会有权撤销省自治区直辖市国家权力机关制定的同宪法法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议?#20445;?#22269;务院有权?#26696;?#21464;或者撤销地方各级国家行政机关的不?#23454;?#30340;决定和命令?#20445;?#26368;高人民法院对各级人民法院已经发生法?#23578;?#21147;的判决和裁定如果发现确有错误有权提审或者指令下级人民法院再审

其次对外则具有职权的排他性由于体系的封闭性权力单元间存在相互排斥的组织屏障通常而言?#35789;?#20854;他权力单元体系的最高机关也不能行使某一最高机关的核心职权因此全国人大及其常委会并不能行使行政权审判权检察权最高人民法院也不能行使行政权检察权

当然在权力让渡的场合上述判断需要适度修正权力让渡是指将本属于某一机关的部分权力让渡给其他机关典型的权力让渡方式出现在立法领域尽管?#20013;?#23466;法将人大设置为立法机关但人大无法排他性地行使立法权?#20013;?#23466;法?#24066;?#37096;?#20013;?#25919;机关分享(或者分担)立法权国务院有权制定行政法规部委制定行政规章在立法法框架下行使行政立法权的机关则扩及省级及所有设区的市的人民政府同时全国人大及其常委会还可以通过授权让国务院分享本应由其行使的立法权

2.职权内涵变化对最高含义的重构

特别值得一提的是?#20013;?#23466;法在处配置权力单元时忽略了一个重要的问题即对立法行政审判检察四种权力展开更为清晰的界定尽管宪法修改委员会一直致力于实现这一目标尽管全国人大全国人大常委会及国务院的职权列举得相对明确但审判权和检察权的内涵外延还非常模糊这一纰漏是否系有意留白的结果不得而知但它对于如何?#26082;?#29702;解最高以及不同机关的职权关系带来更多的不?#33539;?#24615;

尽管宪法已采取列举的方式界定全国人大的职权但这并不意味着其职权是完全清晰的作为最高国家权力机关全国人大的权力是否存在边界和极限尤其需要讨论的是它能否通过一定方式(修宪或立法)改变宪法所?#33539;?#30340;四元结构宪法第62条除了明确列举十四项职权之外?#26500;?#23450;全国人大行使应当由最高国家权力机关行使的其他职权这与以往所用的全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权表述存在明显的差异从而实现从依赖全国人大主观判断的空?#36164;?#26435;到受价值判断约束的有限授权转变因此全国人大职权的扩充应当符合宪法有关国家机关职权分配的基本原则不再充当法力无边的如来佛角色在围绕监察法草案展开的讨论中学者们?#28304;?#20063;存在?#21046;纭?script>WriteZhu('26');全国人大通过立法的方式要求最高人民法院最高人民检察院向其报告工作是否突破了宪法所确立的审判权独立行使的原则也是值得?#25945;?#30340;问题当然还值得注意的一个现象是全国人大的最高地位已然受到其常委会的冲击因此有学者呼吁应当通过加强监督等方式确保其地位

与此相关的是最高立法权的?#33539;?#23466;法对于全国人大及其常委会的立法管辖权做了一定的?#25165;Q?#21009;事民事国家机构的基本法律土地等自然资源所有权制?#21462;?#29305;别行政区制?#21462;?#20844;民纳税义务的?#33539;?#31561;都属于宪法明确授予上述两个机关具体的立法管辖事项但是全国人大及其常委会与国务院之间的立法权边界在很长一?#38382;?#38388;内处于模糊不清的状态同时前两者通过近乎空?#36164;?#26435;的方式让后者及时填补因其立法能力有限所带来的规范空白2000年立法法首次尝试对国家立法权行使机关的立法管辖权作出更为周延更体系化的界定将十类事项保留给全国人大及其常委会与此同时对国务院的授权立法权也作出明确规范2015年修改后的立法法继承了原法的体系同时加强了对国务院授权立法的控制尤其是经过激烈争论后将税收立法权回收至此重要事务的立法管辖权陆续回归最高国家权力机关

宪法将法院界定为国家的审判机关但并未就审判权的行使对象或管辖权范围予以明确在此之前生效的人民法院组织法?#26041;?#27861;?#21512;?#23450;于审理刑事诉讼和民事诉讼1983年通过的海上交通安全法首次赋予人民法院审理行政案件的权力从而使审判权的外延得到扩大和完善主导立法的交通部以政府不可能为非为由反对建立行政诉讼制?#21462;?#20840;国人大常委会则以宪法第41条赋予公民的批评建议申诉控告等权利作为支撑进行回应并最终说服交通部接受该项立法动议如果当年这颗制度种?#29992;?#33021;成功被种下的话那么今天审判权的外延很可能是另外一?#32844;?#26412;审判权与行政权的职权边界也很可能是另一种图景1989年的行政诉讼法则使法院拥有更为体系性的行政审判权当然该法所塑造的行政审判权是有节制的法院不仅不能就包括行政立法在内的规范制定行为进行审查而且通过确立合法性审查原则最终裁决行为不受理等制度显示其对行政权尊重修订后的行政诉讼法?#26041;?#34892;政立法以外的规范性文件均纳入审查范围从而进一步加强了对行政权的控制

审判权是否包括审查立法权的合法性合宪性则是另一个众说纷纭的问题人民法院依照法律规定独立行使审判权中的法律外延究竟有多大它是否包括宪法如果包括宪法是否意味着审判权的行使可以超越狭义法律(即全国人大及其常委会制定的法律)的约束甚至可以对法律本身的合宪性进行审查?#31185;?#29577;苓案中最高人民法院部分法官尝试进行一场移?#35009;?#22269;式违宪审查的脱敏试验尽管此案涉及的争议很难称得上是典型的宪法诉讼但是防止宪法司法化的提出相关批复被?#29616;?#24847;味着审判权通过借助宪法监督立法权依然面临重重不可抗力般的刚性障碍河南种子案则是更为现实版的司法审查尝试尽管其所针对的仅为省级地方性法规法官是否有权宣布违反上位法的地方性法规无效法院是否仅具?#24615;?#35268;则冲突中选择?#35270;?#19978;位法的权力法院在面临规则冲突时是否仅能将问题经由立法法设定的程序提交国务院和全国人大常委会在无法可依情况下法院能否直接依据裁判而不违反依照法律独立行使审判权的原则上述问题并非全已有答案在探索答案的过程中审判权的边界无疑会继续被厘清

对界定最高审判权产生重要影响的另一个因素是司法解释权该项权力始于全国人大常委会于1981年所作的授权此后?#20013;?#23466;法既未对司法解释权作任何评价(如将其明确纳入审判权)也未对其存?#20808;?#30041;作特别规定但是司法解释的实践却一直?#26377;两?#23427;到底是审判权的一部分还是属于立法权如何定性直接关系到对全国人大常委会监督方式的合宪性评判面对司法解释(特别是解释和规定这两类)全国人大常委会的监督权能否穿破立法机关与审判机关间的职权屏障前者是否要像?#28304;?#20010;案那样?#28304;?#21496;法解释尽管有学者主张将司法解释纳入其调整范围 2000年立法法却将其拒之门外因为立法者并不想承认司法解释是一种立法形态2006年的监督法?#26041;?#21496;法解释作为规范对象但依然未对其属性予以明确2015年修订的立法法在附则部分针对司法解释设置了备案的程序这种立法?#25165;?#26159;否意味着司法解释已经具有立法的身份仍然需要讨论?#32479;?#28165;此外最高人民法院规定其所发布的司法解释具有法?#23578;?#21147;具有法?#23578;?#21147;究竟?#25105;?#26159;具有与法律同等的效力吗这样的宣称是否需要进一步限缩解释以维护全国人大及其常委会的立法权威也是值得考虑的

?#20013;?#23466;法对人民检察院的定位特别是最高人民检察院的定位?#34892;?#29305;别一方面人民检察院被定位为国家的法律监督机关?#20445;?#20854;行使的核心权力则是有别于立法权行政权审判权的检察权另一方面最高人民检察院并未被定位为最高国家法律监督机关?#20445;?#32780;是最高国家检察机关由此可见对法律监督含义的理解应当将人民检察院在人民代表大会制度中的地位考虑在内吴家麟教授认为人大行使法律监督权是由人大作为最高层次的法律监督机关这一性质决定的尽管该论断并不具有宪法规范基础但检察权的法律监督权应受到人大法律监督权的影响甚至约束应无争议马岭教授为此指出检察机关的性?#35270;?#24403;由检察机关的公诉权这种核心权力而不是由检察机关中的侦查权抗诉权判决执行的监督权建议权等来决定?#20445;?#22269;家法律监督机关对于检察院而言是一种不合时宜的定性因此人民检察院的法律监督能否将人大及其常委会作为对象能否超越人大及其常委会对其所开展的监督是存疑的例如韩大元教授认为我国宪法文本在对国家监督权的?#25165;?#19978;明确了检察机关是全面监督国家法律实施的机关但它不是统揽法律监督权的机关检察机关的法律监督权是由权力机关授予并受其监督的这?#37096;?#33021;是?#35789;?#29992;最高国家法律监督机关的原因所在与此相关如果最高人民检察院被定位为最高国家法律监督机关?#20445;?#37027;么最高人民法院的最高终审权也很可能会受到动摇因为前者有可能针对后者的判决开展法律监督而将其作为最高国家检察机关则固守和维护了最高国家审判机关的地位和权威

三组织差序格局原型及修正

(一)差序格局的原型

如前文所述形成更科学合理?#34892;?#30340;分工关系是?#20013;?#23466;法在国家机构领域致力于实现的主要制度目标其目的是落实责任制与此同时机关之间的?#29486;?#20851;系也并未被忽略在宪法修改委员会看来毕竟这也是该领域宪法规范所遵循的方向和所体现的要求之一

在人民代表大会制度下根据?#29486;?#20851;系及分享权力的可能性及程度形成了一个以人民代表大会为中心机关间关?#21040;?#23494;度向外逐渐减弱的差序格局人大常委会人民政府监察委员会人民法院和人民检察院由内向外?#26469;?#25490;序以中央层级为例作为常设机关的全国人大常委会与全国人大的关?#24213;?#20026;紧密双方存在着多?#20013;问?#30340;?#29486;?#20851;系首先从权力来源角度看全国人大常委会的一些权力都来自全国人大的让渡这是?#20013;?#23466;法在国家机构实施改革的结果?#20013;?#23466;法将原?#35789;?#20110;全国人大的一部分职权交由它的常委会行使扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织更好地发挥国家最高权力机关的作用因此全国人大常委会委员实际上也成为了全国人大的常务代表其次两个机关间的具体职权存在紧密的关联在全国人大常委会三种类型职权中共享型权力(即监督宪法实施)与全国人大完全重合辅助型权力(如基本法?#23578;?#25913;权)本属于全国人大仅因会期的刚性制约而由常委会代全国人大行使即便是相对独立型的权力也与全国人大的其他职权紧密相关(如解释宪法与修改宪法)

有学者主张人大与一府两院形成一种如同家长与?#20248;?#30340;关系且?#20248;?#38388;地位平?#21462;?#20363;如刘松山教授认为除了中央一级有国家主席和中央军事委员会之外一府两院明显有三足鼎立互相制约的意味其中行政权较为强大但法院通过行政诉讼监督行政机关检察院既监督法院也监督行政行政机关和法院对检察院彼此之间也都有制约监督的特点这样一个制度设计的奥妙是一府两院如同?#20540;ܡ?#19977;人人民代表大会如同一位家长家长要管住?#20540;ܡ?#19977;人必须让三?#20540;ܡ?#24444;此制约平衡

但事实上在与人大的关系上宪法对政府和一委两院的定位存在明显的差异首先政府不仅是行政机关而且是人大的执行机关两院尽管也负有执行和实施法律的职责却未被定位为人大的执行机关其次宪法不仅要求政府向人大负责而且要求其报告工作而一委两院仅被要求向人大负责并不要求报告工作再次政府还能分享人大的一些职权而两院的职权与人大鲜有交集司法解释权是一个例外最后宪法对于一委两院的独立行使职权都予以特别强调和保护尽管其从未明确两院可以独立于人大的监督政府却未被赋予这样的独立性总之与两?#21512;?#27604;政府与人大的关系更为紧密这实际上形成了另一个层次的组织差序格局政府更像是传?#25104;?#20250;的嫡长子而一委两院则是年幼的?#20540;ܣ?#38271;幼有别长?#23376;行}?#20004;者地位存在明显的位阶梯?#21462;?#27491;是由于这种差序格局的存在全国人大常委会对一府一委两院的监督方式也相应地存在差异尽管全国人大常委会都有权监督一府一委两院的工作但监督方式还是非常明显的全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法法?#19978;?#25269;触的行政法规决定和命令?#20445;?#20294;对国家监察委最高人民法院最高人民检察院却不存在类似的监督方式因此与人大的疏离恰恰是为了保障一委两院独立行使职权

(二)差序格局的部?#20013;?#27491;

但是上述差序格局也并非一成不变其也被后续立法朝不同方向进行改造有的改造导致常委会特殊地位或特权的丧失例如立法法为全国人大法律案不同的提出主体设置了不同的程序权利从而形成另一种差序格局全国人大主席团享有的程序权力最强代表团或三十名以上代表最弱而介于两者之间的则包括了全国人大常委会国务院中央军委最高人民法院最高人民检察院全国人大各专门委员会?#21462;?script>WriteZhu('46');此时在这种特殊的差序格局中全国人大常委会与一府两院的立法程序权利并无二致

此外立法修正?#37096;?#33021;会造成两院与一府日益趋同的现象尽管存在积极和消极两?#20013;?#24577;的趋同相对积极形态的典型范例同样来自立法法在为全国人大常委会法律案不同提出主体设置程序权利时该法对国务院和最高人民法院最高人民检察院一视同仁在法规审查制度中也存在类似的制度?#25165;Q?#20840;国人大常委会并不因其常设机关的地位而获得更多更便利更优质的程序赋权

当然也存在消极负面的身份趋同化立法最典型的变化就是两院被明确要求向人大报告工作另两个立法例则显示了人大对检察权的积极干预例如刑事诉讼法规定因为特殊原因在较长时间内不宜交付审判的特别重大复杂的案件由最高人民检察院报请全国人民代表大会常务委员会批准延期审理另外人民检察院组织法规定如果检察长在重大问题上不同意检察委员会多数人的决定可以报请本级人民代表大会常务委员会决定?#26412;?#31649;?#35270;?#30340;概率极小但报请批准和决定制度的存在使最高人民检察院难以始终确保最高国家检察机关的地位全国人大常委会也因此添置和分享了一种核心检察职权上述立法明?#21592;?#31163;了职权分离的原则

四人大组织优位及其对权力配置的影响

(一)人大组织优位

在明确相互间职权关系前?#20013;?#23466;法首要明确了人大及一府一委两院这五个基本权力单元之间的组织关系?#28304;ˣ?#23466;法规定国家行政机关监察机关审判机关检察机关都由人民代表大会产生对它负责受它监督简而言之人大与一府一委两院之间存在组织血缘关系和权力授受关系支撑这种授受关系的则是另一套更为本源的授受关系作为主权者的人民将权力授予各级人民代表大会这就构成了国家权力分配的民主基石

权力授受关系的存在决定了行政监察审判与检察机关都必须由人民代表大会派生且这种权力来源具有唯一性这是宪法层次的组织法原则应当得到严格的遵循这一原则包含两个层次的内容其一行政机关监察机关审判机关与检察机关的组织由法律创设这已被宪法和立法法所明确因此任何缺乏组织法基础的行政机关监察机关审判机关与检察机关的组织形态都不具有合法性例如近年来设立的未经立法确认的新型法院(如互联网法院)的合法性是存疑的其二任何行政监察审判与检察机关都必须被纳入各级人民代表大会体系之中任何游离于这个体系的行政机关监察机关审判机关检察机关都难以成为真正的行政机关监察机关审判机关与检察机关因此不由人大产生的开发区法院并不能成为合宪的审判机关由法院系统所任命的审判人员也不能行使合宪的审判权

在集中了来自人民的授权之后人大对于其他权力单元而言不仅具有组织法上的优越地位而?#39029;?#20026;后者的权力来源也正是由于授受关系的存在?#21246;?#20110;组织弱势地位的一府一委两院必须?#28304;?#20110;优势地位的人大负责并受其监督换言之全国人大及其常委会客观上处于优位的地位属于第一层面而审判权与行政权检察权?#21364;?#20110;第二层面

组织优位的存在使人大与一府一委两院的关系在两个领域体现出单向性的特征首先一府一委两院的组成人员由人大任免而不是相反其次人大针对一府一委两院的监督具有单向性根据宪法规定一府一委两院受人大监督而未规定人大同时也受一府一委两院监督正如有学者所指出的由于法律地位不平等这从根本上决定了四机构间的活动方式与功能体现全国人大制约着国务院最高人民法院和最高人民检察院而后者无权对全国人大进行相应的或交叉性的制约这与一府一委两院间的监督机制相去甚远因为宪法要求这四个机关至少在办理刑事案件时应当互相制约

(二)组织优位对权力配置的影响

?#20013;?#23466;法实施?#20004;?#22914;何看待人大的组织优位尤其是如?#26410;?#29702;人大组织优位与一府一委两院的职权(功能)独立之间的关系始终成为权力配置具体个案中的一个关键问题这在平衡人大的监督权与一府一委两院的独立行使职权关系时显得尤为突出?#37096;?#20197;说这是我们对国家权力主观?#29616;献?#22823;的困扰之一它时不时地拷问和考验着立法者学者和公众

不少人认为组织优位应当主导和支配职权划分尤其是在确立人大与一府一委两院间职权关系上然而组织优位是否意味着人大可以无限度地制约和干预一府一委两院?#20445;?#19968;府一委两院是否因其宪法所?#33539;?#30340;独立职权而至少对人大具有防御型的制约即排斥某些来自人大的监督这些是长期困扰分权实践的疑问其实组织优位与职权独立都是宪法所确认的原则两者所针对的问题是不同的前者的主要任务是明确一府一委两院的权力来源和权力合法性问题而后者则主要处理人大与一府一委两院之间的职权运行关系这两个功能不同的原则本不应该产生冲突

?#20013;?#23466;法制定过程中曾对如?#26410;?#29702;两个原则的关?#24213;?#36807;取舍职权分离和独立并未完全让位于组织优位我们国家可以而且必须由人民代表大会统一地行使国家权力同时在这个前提下对于国家的行政权审判权检察权和武装力量的领导权也都有明确的划分使国家权力机关和行政审判检察机关等其他国家机关能够协调一致地工作全国人大国家主席和其他国家机关都在他们各自的职权范围内进行工作国家机构的这种合理分工既可以避免权力过分集中又可以使国家的各项工作?#34892;?#22320;进行全国人大代表全国人大常委会委员所提出的议案必须是属于其所在机关职权范围内的事实上原宪法草案?#28304;?#24378;调得更为彻底曾规定相关议案必须是全国人大及其常委会职权范围内的立法性议案其他的议案只是一种建议?#20445;?#23545;于这类提案人大秘书处有向其它机关转交的义务但没有处理和报告处理结果的义务否则人大秘书处将会变成第二个国务院由此可见宪法对全国人大及其常委会立法职权的配置是建立在权力分工基础之上的禁止全国人大常委会组成人员兼任同级一府一委两院职务也是为了避免?#28595;?#28151;同

但是执法检查权的确立则是在组织优位原则主导下完成的宪法并未明确赋予全国人大常委会监督法律实施的权力但是全国人大常委会的部分组成人员则认为这是其应有的职权彭真同志则模糊地指出法律监督主要是监督宪法的实施作为执法检查制度雏形的关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定则将其制定依据?#33539;?#20026;宪法67条和有关法律

五双重角色下的议行融合体制及其对权力配置的影响

(一)双重角色下的议行融合体制

宪法对人大赋予了双重身份既是权力机关又是立法机关同时宪法对这两种身份进行了功能上的区分前者主要是通过权力授受关?#21040;?#31435;人大与一府一委两院的组织关系后者则重在处理人大与一府一委两院的立法职权边界在宪法文本中一府一委两院被明确要求向权力机关?#20445;?#32780;非立法机关负责例如国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责从地方人民法院地方人民检察院对本级人大负责的法理基础可以推断上述两个条文中最高人民法院最高人民检察?#26680;?#35201;负责的应当也是作为产生它的国家权力机关的全国人大及其常委会同理国务院之所以要对全国人大及其常委会负责并报告工作也由于后者是产生它的国家权力机关

在全国人大的职权中人事任免权国民经济发展计划及其执行情况批准权预算及其执行情况批准权更多地来源于作为权力机关的组织优位其目的在于落实民主问责由于人民可以对各级人大问责后者必然要对其所产生的一府一委两院问责问责的最终目的则是为了确保一府一委两院的职权行使符合人民(通过人大代表所表达)的意愿这?#27835;?#36131;更注重民意的匹配度和满意?#21462;?#27491;如肖蔚云教授所言国家权力机关是代表机关代表人民行使国家权力其他国家机关必须对国家权力机关负责受权力机关的监督归根结底这种关系还是?#20174;?#20102;人民是国家的主人各级人民代表大会代表人民作出的决议其他国家机关必须服从

因此全国人大审议批准国民经济发展计划及其执行情况并不构成对国务院行使的行政权的不当干预在此情况下全国人大的角色是最高国家权力机关?#20445;?#22269;务院则是作为最高国家权力机关的执行机关?#20445;?#32780;非最高国家行政机关当然这?#27835;?#36131;是否完全不受法治原则的约束还值得?#25945;?#26366;有省份试图在地方性法规中规定在人民代表大会或者常务委员会会议上工作报告两次未获批准报告机关的主要负责人应当提出辞职请求?#28304;ˣ?#20840;国人大常委会法工委认为因法律没有规定需要进一步研究以暂不作规定为宜

但是当全国人大及其常委会行使立法权时各自职权体系的相对封闭性使其与一府一委两院?#26412;?#22788;于相对平等的地位在这种情况下机关之间关系的协调和处理则要遵循法治原则一旦监督权深入行政权监察权审判权检察权的核心区域其必须接受法治原则的约束否则分权的目的根本无法实现例如全国人大无权撤销其认为违反宪法法律的最高人民法院的判决一旦全国人大的监督权能够刺破一府一委两院职权独立性行政权监察权审判权检察权的独立行使便会落空

童之伟教授曾从国家权力所有者与行使者分离的视角对人大监督权的界限作如下论述

我国的人民代表大会制度从宪法分设国家机关并明确规定了彼此的权限不得互相逾越这一重大的法治特点看可以说本身是一种国家权力行使权分离体制人民代表机关在同级国家机关之间的最高法律地位并不是对国家权力行使权分离体制的否定(人民代表机关也无权行使其他国家机关的法定职权)而是国家机构体?#30340;?#37096;体现国家权力所有权主体高于国家权力行使权主体体现前者对后者的监督和控制的一种工作制?#21462;?script>WriteZhu('64');

如果上述结论成立那么我们也就不难理解为何全国人大的概括性权力的规范文本从主观标准转变为客观标准即从全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权修改为应当由最高国家权力机关行使的其他职权蔡定剑先生认为?#26696;?#39033;职权宪法和法律虽没有明确划?#21046;?#24402;属但理论上从该职权的性质和对全国人民代表大会是最高国家权力机关的性质判断此项职权应当由它行使而不是由全国人大常委会国务院或者其他机关行使的职权因此任何超越职权分离界限的监督权可被视为不应当由最高国家权力机关行使的职权

宪法也赋予国务?#26680;?#37325;身份即最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关这两种身份不同所享有的职权自然有别且影响其与全国人大及其常委会的关系定位国务院的双重身份具有特殊性尽管两院也必须依法行使职权但并未被明?#33539;?#20301;为最高权力机关的执行机关在民族区域自治地区人大和政府共同组成自治机关两院则不具有类似的组织地位从这个意义上说议行的关系的确与一委两院关系存在很大的差异

在此有必要据此对国务院的职权进行类型化地梳理作为最高国家权力机关的执行机关意味着国务院在相关事务上并不具有排他性的最终决策权或者其所拥有的决策权可以被最高国家权力机关所取代且并不构成对国务院的不当干预此时国务?#26680;?#34892;使的并非是?#30475;?#30340;行政权行政法规制定权法律议案提出权国民经济和社会发展计划和国家预算编制执行权对外事务管理权缔约权区域划分批准权以及紧急状态决定权都属于此类权力在全国人大及其常委会的职权中我们都能够找到这些权力所对应的同类型权力或同质性权力行政法规制定权及法律议案提出权对应全国人大及其常委会的国家立法权国民经济和社会发展计划和国家预算编制执行权分别对应全国人大的国民经济和社会发展计划及国家预算的审查批准权全国人大常委会对上述事项的部分调整权对外事务管理权分别对应全国人大的战争和和平?#26412;?#23450;权全国人大常委会的驻外全权代表任免权外交人员衔级制度规定权进入战争状态宣布权缔约权对应全国人大常委会的条约协定批准?#29616;?#26435;区域划分批准权对应全国人大的省自治区直辖市建置批准权紧急状态决定权则对应全国人大常委会的同一种权力同时兜底条款中全国人大及其常委会授予的其他职权也应当视为执行权从这一意义上说我国存在着一种议行融合体制一项具体权力只能归属于一种权力类型它不能既是立法权又是行政权司法权

与执行权相对应的则是行政权蔡定剑先生认为最高行政机关主要是指国务院在全国的各级行政机关中处于最高的领导地位但是笔者认为该定位除了上述意义之外还具有与最高国家权力机关最高监察机关最高国家审判机关及最高国家检察机关相区别之意这不仅仅是文字表述上的简单区别而是具有权力配置的功能并且体现在具体的规范中除前文提及属于执行权的职权之外第89条所剩余的权力均属于行政权尤其是那些以领导和统一领导为句首的条款这些权力涵盖了广泛的社会事务及公共管理领域仅就这一点作为最高国家行政机关的国务院明确享有的事务管辖权?#28909;?#22269;人大及其常委会国家监察委最高人民法院最高人民检察院?#23478;?#24191;泛从横向分权的角度来看在这些领域最终的行政决策权归属于国务院

当然?#20013;?#23466;法也并未完全将双重角色的逻辑贯彻始终例如在监督权的设置上宪法并未基于国务院的双重角色而相应提供差异化的组织规则宪法规定全国人大常委会有权监督国务院的工作并且有权撤销后者制定的同宪法法?#19978;?#25269;触的行政法规决定和命令这种制度设计更多地是将国务院整体上视为最高国家行政机关因此将监督权定位于合法性审查在国务院作为最高国家权力机关执行机关的场合全国人大常委会能否直接改变对国务院的决策包括不?#23454;?#30340;决策呢(就像全国人大针对其常委会的监督权那样)这个问题依然值得讨论蔡定剑先生曾指出人大对司法的监督与对政府的监督有所不同人大对政府的决定或行为可以直?#26377;?#24067;无效因为地方政府管理地方重大事项的范围都是同级人大决定权的范围如果将上述结论限缩于人大对作为其执行机关的政府所展开的监督如果将宣布无效扩展?#26519;?#25509;改变上述论断是否依然成立

(二)双重角色对权力配置的影响

在现实中双重角色在全国人大与国务院的权力配置和归属?#33539;?#20013;扮演非常重要的角色尤其是在一些模糊地带下文仅举两例进行说明

1.长江三峡工程的决策机关全国人大还是国务院

1992年全国人大表决通过了建设长江三峡工程的决议这一重大决策所选择的决策主体和程序值得关注和讨论决策者坦陈三峡工程是一项具有重大战略意义的特大型工程是关系到国家和人民长?#29420;?#30410;的重大项目为此先由国务院向全国人大提出相关的议案建议将兴建三峡工程列入国民经济和社会发展十年规划由国务院根据国民经济的实?#26159;?#20917;和国家财力物力的可能选择?#23454;?#26102;机组织实施此后全国人大财经委员会建议批准该议案最后全国人大采纳了财经委员会的建议并表决批准了议案

值得一提的是全国人大的职权中并没有诸如批准重大工程建设的内容同时三峡工程决议也是迄今为止全国人大为工程项目所做的唯一一次表决但是其他诸如?#28595;?#27700;北调西气东输之类的重大工程项目也未通过专门的决议纳入国民经济和社会发展计划?#28909;?#20840;国人大的决策缺乏明确的宪法依据作为最高国家行政机关的国务院是否有权单独作出上述决策而无须经由全国人大这一决策平台呢具体而言国务院能否依据领导和管理经济工作?#32479;?#20065;建设这一具体的权限决定建设三峡工程上述问题依然存在讨论的空间中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法(以下简称监督法)草案曾规定对涉及面广影响深远投资巨大的国家特别重大建设项目国务院可以向全国人大或者全国人大常委会提出议案由全国人大或者全国人大常委会审议并作出决定或者由全国人大常委会听取国务院关于该建设项目的报告但是由于涉及人大及其常委会与政府的职权分工?#20445;?#21508;方?#20004;?#24847;见?#21046;?#20173;然很大难以统一认识?#20445;?script>WriteZhu('76');上述规定最终并未被监督法所吸纳固化立法者也坦言这种职权的归属需要通过深化政治体制改革进一步实践探索

2法律保留事项与国务院的职权立法权的关系

如前文所述立法法?#26041;?#19968;步厘清了全国人大及其常委会与国务院之间的立法管辖权边界然而该法在明确国务院职权立法时?#35789;?#19978;述努力大打折扣

立法法在规范国务院职权立法时明确行政法规可以就下列事项作出规定(二)宪法八十九条规定的国务院行政管理职权的事项而宪法第89条规定的国务院行政管理职权包括了以下几项内容(四)统一领?#26082;?#22269;地方各级国家行政机关的工作规定中央和省自治区直辖市的国家行政机关的职权的具体划分(六)领导和管理经济工作(七)领导和管理教育科学文化卫生体育和计划生育工作(八)领导和管理民政公安司法行政和监察等工作(九)管理对外事务(十)领导和管理国防建设事业(十一)领导和管理民族事务(十七)审定行政机构的编制依照法律规定任免培训考核和?#32972;?#34892;政人员而这些职权立法事项与立法法8条大部分法律保留事项存在着交叉重叠关系

在实践中国务院制定的某些行政法规存在侵犯全国人大及其常委会立法权的嫌疑在这种情况下如何理解国务院的职权立法就成为处理立法权限争议的关键所在如果过于扩张地解释国务院的职权立法权那么法律保留制度将会受到极大地限缩如果过于扩张地理解全国人大及其常委会的专属立法权那么国务院的职权立法权的空间则所剩无几

六制约的边界有限监督原则

宪法明确承认制约的必要性其中它要求监察机关办理职务违法和职务犯罪案件应当与审判机关检察机关执法部门互相配合互相制约人民法院人民检察院和公安机关办理刑事案件应当分工负责互相配合互相制约以保证?#26082;行?#22320;执行法律?#31508;?#23454;上制约机制并不限于刑事诉讼?#26041;ڡ?/p>

同时我国的制约机制也存在明显不同与其他国家的特点如前文所述从人大与一府一委两院关系的维度来看监督是单向而非双向有别于一些西方国家中的制衡机制(checks and balances)同时由于组织差序格局的存在监督的强度呈现梯度递减的态势全国人大对其常委会的监督强度最大有权?#26696;?#21464;或者撤销后者作出的不?#23454;?#30340;决定?#20445;?#36825;是一种典型的合理性审查全国人大常委会对国务院的监督强度次之仅能针对违反宪法法律的决定命令行使撤销权属于一种合法性审查全国人大常委会针对中央两院尤其是最高人民法院的监督却连合法性审查的宪法依据都付之阙如

我国人大制度下监督制度的另一个重要特征则是对有限监督原则的强调和推?#32429;?#25152;谓有限监督原则就是倡导监督应以尊重被监督对象核心职权不谋求和行使否决权意义上的监督权

在我国监督权总体上不能突破机关间组织法上的屏障从而触及监督对象的核心功能这是我国制约机制一个鲜明特点与三权分立机制存在巨大差异在三权分立制度下制约机制的功能极致是达到否决监督对象决策权力的效果例如美国总统有权否决国会立法联邦最高法院可以宣布国会立法违宪无效但是我国的权力制约机制基本不具有否决功能

申言之我国的制约机制并不致力于取代原决策机关所行使的核心功能并颠覆性地改变这种决策权其不能代行监督对象的核心职权例如全国人大常委会仅能撤销国务院制定的违反宪法法律的行政法规决定命令而无权对其行使变更权但是其对国务院的监督并不包括合理性审查即改变或撤销后者作出的不?#23454;?#30340;决定命令1995年全国人大常委会在农业法?#20998;?#27861;检查报告中对国务院当年的农业政策提出批评此后主管农业工作的朱镕基副总理在给全体政治局常委的信中?#28304;?#36827;行强烈质疑暗含对人大越界监督批评的意味在立法程序中尽管法律的生效需要国家主席的签署但国家主席并不被明确赋予否决权行政诉讼中人民法院对行政机关原则上实行合法性审查也是为了避免代行行政权

监督法立法过程中围绕个案监督所引发的争论则进一步凸显了监督有限论在我国的主导地位一种意见认为人大常委会对具体案件进行监督介入司法机关认定事实?#35270;?#27861;律的具体办案活动实际上是代行审判权和检察权不符合宪法规定的国家权力机关与审判机关检察机关的职权分工这是一种典型的监督有限论它是以尊重监督对象的职权独立为前提的另一种意见则认为宪法规定人大常委会监督法院和检察院的工作而两院的工作就是办理具体案件对两院工作的监督离不开对具体案件的监督否则工作监督就会落空这则是典型的否决权模式的监督权最终监督有限论在权衡中占了上风个案监督并未被法定化在同一立法过程中有关各级人大常委会对本级政府的重大建设项目作出决定的设想也因打破人大与政府间的职权分工而被放弃

行政诉讼法?#26041;?#22269;务院的最终裁决行为排除在监督对象之外也是处于同样的考虑?#28909;?#20154;大针对法院的监督能恪守监督有限论那么法院对人大监督就没有理由不接受同样原则的指导因此至少在目前的宪法框架下法院谋求对法律行使合宪性审查既不现实更不明?#24688;?#24635;之监督权在我国的主要功能被限定于影响监督对象权力运行的条件和环境而非作为否决权去取代监督对象用官方的言语来说这与西方国家议会政府法院三权鼎立有着本?#26159;?#21035;人大与一府两院不是相互掣肘不是唱对台戏因此在我国监督在很多语境下被界定为支持这在很大程度上是由特殊的政党制度以及由此形成的国家机关间相对紧密的?#29486;?#20851;系所决定的以否定监督对象核心功能为目的的监督必将影响执政党对各个国家机关的领导和协调用另一句典型的官方话语注解?#26696;?#22269;家机关虽然分工不同职责不同但目标是完全一致的

当然如果一府一委两院所行使的是来自人大授予的同质权力那么人大的监督权可以否定前者的决策权例如国务院的行政法规制定权最高人民法院的司法解释制定权都属于立法权且都来自全国人大的权力让渡(分享)或授权因此行使国家立法权的全国人大常委会可以撤销国务院制定的违反宪法法律的行政法规?#37096;?#20197;对最高人民法院的司法解释进行备案审查甚至撤销而且这并不能被理解为对审判独立的干预

注释:
     *本文系2016年上海市曙光计划项目宪法监督制度的体系化构建(16SG12)阶段性成果
参见胡锦光韩大元中国宪法(第二版)法律出版社2007年版第344-345页刘茂林中国宪法导论?#26412;?#22823;学出版社2005年版第168页童之伟主编宪法学清华大学出版社2008年版第242-245页?#24674;?#22269;斌中国宪法与政治制?#21462;P?#27861;律出版社2006年版第113页蔡定剑宪法精解法律出版社2006年版第170-174页
参见彭真关于中华人民共和国宪法修改草案的报告?#20445;度?#22269;人民代表大会常务委员会公报1982年第5期第250-252页
参见彭真委员长在六届全国人大常委会第十八次会议讨论中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议联组会上的?#19981;?#35201;点(1986年11月24日)载中国人大网http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5001835.htm2017年11月20日访问
参见王叔文周延瑞人民代表大会制度的新发展?#20445;?#27861;学研究1982年第3期第11页肖蔚云新宪法对民主集中制原则的发展?#20445;?#27861;学研究1983年第1期第7-8页
参见胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的?#19981;?2004年9月15日)?#24230;?#22269;人民代表大会常务委员会公报2004年第7期第627页
参见李鹏在九届全国人大常委会第九次会议上的?#19981;?1999年4月29日)?#24230;?#22269;人民代表大会常务委员会公报1999年第3期第222页
参见吴邦国以三个代表重要思想努力开创人大工作新?#32622;?2003年3月19日在十届全国人民代表大会常务委员会第一次会议上的?#19981;??#24230;?#22269;人民代表大会常务委员会公报2003年第2期第231页吴邦国在十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上的?#19981;保度?#22269;人民代表大会常务委员会公报2004年第1期第2页吴邦国全国人民代表大会常务委员会工作报告(2009年3月9日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上)?#24230;?#22269;人民代表大会常务委员会公报2009年第3期第334-335页
参见王惠岩论民主与法制?#20445;?#25919;治学研究2000年第3期第5-6页
参见张锡恩论民主集中制法制化?#20445;?#25919;治学研究1997年第3期第94页
参见注第4-5页
陈端洪中央地?#28966;?#31995;中的民主集中制?#20445;?#20013;国瑞士权力的纵向配置与地方治理国际学术研讨会论文集第45页
参见彭真传编写组彭真传(第四卷)中央文献出版社2012年版第1435143614371442页
参见注第143714761477页
参见注第145214531463页
参见张?#24310;?#20851;于修改宪法的几个问题?#20445;?#27861;学研究1982年第3期第3页
参见注第252页彭真关于中华人民共和国宪法修改草案的说明(1982年4月22日在第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上)?#24230;?#22269;人民代表大会常务委员会公报1982年第2期第99页
在1979年人民检察院组织法和?#20013;?#23466;法制定过程中曾就检察权究竟是司法权还是行政权是由检察院还是司法行政机关行?#20849;?#29983;?#21046;?#20294;最终还是选择将其界定为司法权参见刘松山彭真与人民检察院组织法的制定?#20445;?#29976;肃政法学院学报2015年第1期第47-57页注第1476-1477页
有学者指出作为我国政体的人民代表大会制度不可通过修改宪法变更废弃参见周伟论宪法内容修改之限制?#20445;?#27861;学评论1997年第5期第11页韩大元试论宪法修改权的性质与界限?#20445;?#27861;学家2003年第5期第16页
参见韩大元论国家监察体制改革中的若干宪法问题?#20445;?#27861;学评论2017年第3期第11-22页林彦从一府两院制的四元结构论国家监察体制改革的合宪性路径?#20445;?#27861;学评论2017年第3期第163-166页
参见范忠信王亦白论人民政协的民意机关化和法制化?#20445;?#27861;商研究2001年第6期第3-15页殷啸虎关于人民政协法治化问题的若干思考?#20445;?#25919;治与法律2009年第5期第53-58页
这与1954年宪法形成鲜明的对?#21462;?#26032;中国第一部宪法将全国人大设定为行使国家立法权的唯一机关
彭真同志特别指出在宪法修改草案中中央到基层各级国家权力机关行政机关职权的划分更加合理清楚有利于实行严格的工作责任制提高工作效率克服官僚主义彭真关于中华人民共和国宪法修改草案的说明?#20445;度?#22269;人民代表大会常务委员会公报1982年第2期第99页
?#20013;?#23466;法是各种意见筛选淘汰的结果不可能面面俱到正如彭真同志坦言还有一些意见虽然是好的但实施的条件不具备经验不够成熟或者宜于写在其他法律和文件中不需要写进国家的根本大法因而?#25381;行?#19978;同注第240页
1954年宪法第27条第14项1975年宪法第17条1978年宪法第22条第10项
1954年宪法制定时毛泽东同志曾将全国人大比作如来佛?#20445;?#20854;他机关均由其产生服从其领导跳不出其掌心参见注蔡定剑书第300页
参见注韩大元文第11-22页童之伟将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略?#20445;?#27861;学2016年第12期第3-13页注林彦文第163-166页刘松山监察法(草案)在宪法?#29486;?#20307;是站得住的?#20445;?#20013;国法律评论https//mp.weixin.qq.com/s/UdhP22nGO3VZNkLFhQKvNA2017年11月20日访问
参见张泽涛法院向人大汇报工作与司法权的行政化?#20445;?#27861;学评论2002年第6期第18-23页
参见韩大元论全国人民代表大会之宪法地位?#20445;?#27861;学评论2013年第6期第3-17页
有关宪法中法律的涵义参见韩大元王贵松中国宪法文本中法律的涵义?#20445;?#27861;学2005年第2期第42-53页
参见全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定(1985年4月10日第六届全国人民代表大会第三次会议通过)全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税?#21697;?#24067;有关税收条例草案试行的决定(1984年9月18日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过)
参见冯禹丁辩法四天立法法税收法定修订逆转背后?#20445;?#21335;方周末2015年3月19日载南方周末网http://www.infzm.com/content/108344?efxh32017年11月20日访问
参见赵蕾限制公权力滥用是30年立法的大思想专访原全国人大法工委副主任张春生?#20445;?#36733;南方周末2008年7月24日http://www.infzm.com/content/15086/02017年11月20日访问
参见童之伟宪法?#35270;?#24212;依循宪法本身规定的路径?#20445;?#20013;国法学2008年第6期第22-48页许崇德郑贤君宪法司法化是宪法学的理论误区?#20445;?#27861;学家2001年第6期第60-65页
参见全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议(1981年6月10日第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过)
参见最高人民法院关于司法解释工作的规定(法发200712号)第6条
参见李步云关于起草中华人民共和国立法法(专家建议稿)的若干问题?#20445;?#20013;国法学1997年第1期第18页陈斯喜刘海涛关于立法法制定过程中不同观点的综述?#20445;?#22269;家行政学院学报2000年第2期第68-69页
吴家麟关于地方人大行使监督权的几个问题?#20445;?#23425;?#32435;?#20250;科学1992年第3期第66页
参见马岭我国检察机关的性质?#27835;保?#27827;南省政法管理干部学院学报2010年第1期第80页
韩大元宪法文本与检察机关的宪法地位?#20445;?#27861;学2007年第9期第115页
同注第251页
同注第97页
参见注第97页
有关全国人大常委会三种权力类型划分参见林彦再论全国人大常委会的基本法?#23578;?#25913;权?#20445;?#27861;学家2011年第1期第3-4页
刘松山对?#24179;?#30417;察体制改革的一些建议?#20445;?#20013;国法律评论2017年第2期第37页
也有学者认为一府两院都是作为决策机关的人大的执行机关参见注蔡定剑书第300页
参见立法法第14条第15条由于宪法修改和监察法制定于今年3月刚刚完成立法法尚未就提案做相应修改因此此部分仅涉及一府两院
人民法院组织法第16条人民检察院组织法第10条有学者认为这背离了宪法的初衷参见张翔应有的独立性报告工作与制度变革的宪法空间关于人民法院组织法(修订草案)第11条的修改意见?#20445;?#20013;国法律评论2017年第6期第32-38页
吴家麟先生认为人民检察院组织法第3条第2款的规定表明地方各级人大常委会监督同级检察工作要涉及到具体案件他?#28304;?#34920;?#23616;?#25345;参见注吴家麟文第68页
详见林彦人民法院组织法的宪法基础?#20445;?#20013;国法律评论2017年第6期第39-45页
参见刘松山开发区法院是违宪违法设立的审判机关?#20445;?#27861;学2005年第5期第26-35页
参见全国人民代表大会常务委员会关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定(1998年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过)?#24230;?#22269;人民代表大会常务委员会公报1998年第6期第696-697页
同注韩大元文第115页
徐家良议行合一与三权分立中美体制比较的意义?#20445;?#19978;海社会科学院学术?#31350;?995年第2期第87页
宪法第127条第2款第140条有学者认为互相制约体现了公检法三个机关宪法关系的核心价值要求详见韩大元于文豪法院检察院和公安机关的宪法关系?#20445;?#27861;学研究2011年第3期第15-16页
同注第252页
同注张?#24310;?#25991;第6页
参见新华社六届人大常委会十次会议举行联组会基本同意人大常委会工作报告草稿彭真指出常委会加强对法律实施和政府各部门工作的监督很有必要?#20445;?#20154;民日报1985年3月21日第1版
参见新华社彭真在人大常委会第十次会议上指出工作监督和法律监督要进一步健全对改革既要坚定又要重视解决问题?#20445;?#36733;人民日报1985年3月22日
详见林彦从自我创设到政治惯例到法定权力全国人大常委会执法检查权的确立过程?#20445;?#28165;华法学2009年第3期第16页
在?#20013;?#23466;法文本中仅有省级人大和全国人大具备这一特征2015年立法法修改后所有设区的市(以及中山东莞三?#22330;?#22025;峪关四市)人大?#37096;及?#28436;双重身份
同注肖蔚云文第8页
基于国务院的双重角色宪法第89条的职权也需要进一步作类型化处理
地方性法规可否规定在人民代表大会或者常务委员会会议上工作报告两次未获批准报告机关的主要负责人应当提出辞职请求的内容?#20445;?#36733;中国人大网http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2005-01/05/content_363207.htm2017年11月20日访问
童之伟国家权力分解定律的假设与求证?#20445;?#27861;学1995年第4期第6页
同注蔡定剑书第320页
也有学者认为宪法对国务院的上述规定仅具有双重意义但类似于硬币的两面并不对权力配置并不产生实质性影响一方面全国人大及其常委会通过的法律法令和决定必须由国务院去执行所以国务院是最高国家权力机关的执行机关另一方面国务院在执行法律法令的过程中必须展开一系列的组织工作和管理工作并统一和协调国务?#26680;?#23646;机构和全国各级行政机关所以它又是最高国家行政机关同注朱国斌书第198页
有学者持不同意见如蔡定剑先生认为全国人大属于决策机关其同级一府两院都属于执行机关参见注蔡定剑书第300页
据1954年制宪文献显示将国务院定位为全国人大的执行机关主要来自毛泽东的坚持主要的顾虑是怕被人误会是三权分立参见注蔡定剑书第373页
同注蔡定剑书第373页
蔡定剑论完善我国人大的司法监督制?#21462;保?#27861;学评论1987年第3期第12页
第七届全国人民代表大会财政经济委员会关于兴建长江三峡工程议案的审查报告(1992年3月30日第七届全国人民代表大会第五次会议主席团第二次会议通过)载中国人大网http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/14/content_5002698.htm2017年11月20日访问
国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案?#20445;?#36733;中国人大网http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/14/content_5002696.htm2017年11月20日访问
参见注
参见第七届全国人民代表大会第五次会议关于兴建长江三峡工程的决议(1992年4月3日第七届全国人民代表大会第五次会议通过)载http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/09/content_5002695.htm2017年11月20日访问
全国人大法律委员会关于中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)修?#37027;?#20917;的汇报(2004年8月23日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上)?#24230;?#22269;人民代表大会常务委员会公报2006年第7期第547-548页
同注
同注
详见林彦法律保留制度的现?#30784;?#22522;于询问答复的考察?#20445;?#36733;莫纪宏谢维雁主编宪法研究(第十卷)四川大学出版社2009年版第72-88页
这不同于全国人大针对其常委会所行使的监督权参见宪法第62条第12项
参见就全国人大检查农业法?#20998;?#34892;情况的报告给中央领导同志的信?#20445;?#26417;镕基?#19981;?#23454;录(第二卷)人民出版社2011年版第97-98页
全国人大法律委员会关于中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)修?#37027;?#20917;的汇报(2004年8月23日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上)?#24230;?#22269;人民代表大会常务委员会公报2006年第7期第547页持相同观点的学者的讨论同注卞建林姜涛个案监督研究兼论人大审判监督的合理取向?#20445;?#25919;法论?#22330;?002年第3期第131-140页
全国人大法律委员会关于中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)修?#37027;?#20917;的汇报(2004年8月23日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上)?#24230;?#22269;人民代表大会常务委员会公报2006年第7期第547页吴家麟先生在强调人大监督司法面临两难困境的同时倾向于支持上述监督论详见注吴家麟文第67-68页
参见全国人大法律委员会关于中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)修?#37027;?#20917;的汇报(2004年8月23日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上)?#24230;?#22269;人民代表大会常务委员会公报2006年第7期第547-548页
吴邦国在十一届全国人大常委会第一次会议上的?#19981;?2008年3月19日)?#24230;?#22269;人民代表大会常务委员会公报2008年第3期第443页
参见注
同注
作者简介林彦法学博士上海交通大学凯原法学院教授
文章来源法学家2018年第5期
发布时间2018/10/17
 
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