信息公开与权利滥用日本的现实和应对
作者石龙潭  
    摘要:  权利滥用作为信息公开的伴生性问题同样困扰着日本通说主张应适用禁止权利滥用的原理来应对这一点无论从立法者的初衷还是制度早期以及近年的应对上来看都是一致的尽管信息公开申请权的法律属性公开中的权利滥用及其判断基准等课题有待今后理论与实务进一步厘清但以日本的现实与应对来看是可以考虑在信息公开法规中?#23454;?#35774;置禁止权利滥用的相关条款的?#36824;?#39318;先需要注意的是禁止权利滥用入法时需要出台一些配套细则正如?#25105;?#23439;教授所指出的那样如果不制定具体的判断基准单纯地把禁止权利滥用写入法规并没有太大的实际意义其次对公众知情权的保障以及要求行政机关履行说明责任始终是信息公开的主题与使命权利滥用的解决不宜矫枉过正
    关键词:  信息公开 大量申请 权利滥用 日本

一?#25226;?/span>

最近笔者正在从事有关信息公开的国?#26102;?#36739;研究在资料的收集整理与解析过程中发现中国的信息公开在现实与理论当中遇到了许多问题诸如大量多次申请以及与此相关的大量提起行政复议行政诉讼?#20154;?#35859;的权利滥用就此中国专家学者从不同角?#26085;?#24320;了全方位的理论?#25945;?#20063;提出了许多颇有见地的解决方案本文把目光聚焦于日本首先看看同样的现象在日本是否存在它的问题点在哪里其次运用最新的研究成果判例等对这个问题从制度和理论层面加以详细?#27835;z?#30475;看日本是如何应对的还存在哪些课题最后以日本的现实与应对为背景就如何解决信息公开制度中的权利滥用略抒己见以期为中国同仁思考同类问题提供一些参考和启?#23613;?/span>

二日本信息公开的现状与问题点

一日本信息公开的现状

客观地讲权利滥用作为日本信息公开的伴生性问题?#28304;?#35813;制度导入以来一直困扰着理论与实务界尽管日本的信息公开采取双轨制即国家行政机关适用行政机关信息公开法而地方自治体则适用各自所制定的信息公开条例但这个问题无论在国?#19968;?#26159;地方都不同程度存在就此总务省曾经做过全国性调查并将结果以调查报告的?#38382;?#19978;网公布为了应对这个问题在总务省出台的依据<行政机关信息公开法>实施行政处分时的审查基准中甚至明确规定当公开申请相当于权利滥用时行政机关可决定不予公开而地方自治体在这?#30699;?#30896;到的问题更多也更复杂在此仅?#28304;?#38442;市为例介绍若干典型实例

1某市民向大阪市消防局申请公开多达近8万张纸的信息即便保守估计全部处理完毕大概也需要2年左右的时间而在此前同一人曾经向包括市消防?#34935;?#20869;的3个部门分别要求公开多达1万到2万张纸的信息实施机关花费了长达数月到近2年不等的时间制作好了行政文书该人却?#29992;?#26377;来阅览过

2实施机关向A的主治医照会有关信息A认为在自己不知情的情况?#24459;?#33258;照会主治医令人难以理喻于是向实施机关申请公开该照会的有关依据实施机关在提供相关信息的同时反复向A做出说明但均无法获得A的谅解在其后的3年间A反复请求同一内容的信息公开与此同时针对实施机关就其公开申请所做的决定行政处分大多提起行政复议

3B针对特定的区政府反复申请信息公开一旦发现工作人员出错如公文书中的日期与星期不符等就在现场大声呵斥并反复出现上述行为后来B的行为不断升级甚至开始向女性工作人员探询隐私在语言上恫吓等等

4C要求公开?#28595;?#23616;的所有文件?#20445;?#25968;量特别巨大却拒绝行政机关希望对对象文书予以一定限定的请求

5大阪市导入信息公开制度以来取得了丰硕的成果信息公开的申请数量逐年增加但在另一?#30699;?#20063;遭遇到了预想不到的课题大量申请专业户职业申请人的出现就是其中之一在全市不断增加的信息公开申请当中来自数名特定人士的公开申请以及行政复议从2010年以后开始?#26412;?#22686;加例如来自上述A的公开申请从2010年到2012年约410件行政复议约320件来自B的公开申请约290件行政复议约60件在2012年度末由A与B提起的行政复议竟然占到了全体约260件的8成

然而上述现象并不局限于大阪市从信息公开条例的实施当初到今天在地方自治体的实务现场被反复提起的就是应该如何应对公开申请权的滥用或曰权利滥用式的大量公开申请这个问题而诸如无?#26159;?#27714;大量资料公开等带有骚扰或妨碍行政机关工作之嫌的信息公开申请可以说一直困扰着地方自治体的相关工作人员

二日本信息公开的问题点

现行信息公开基于国民主权督促行政机关履行说明责任等理念在制度设计上不问公开申请的理由与目的而且任何人包括如笔者这样的外国人在内都有权提出因此同一申请人针对同一事项反复提出申请或者一次性要求大量行政文书公开等以现行信息公开的制度性理念来看或许并不相悖然而正如我们从大阪市的事例当中已经看到的那样由于信息公开申请权遭到滥用式行使的结果致使行政机关不得不花费大量时间和劳力穷于应对恐怕也是不容否认的事实

如上所述诸如因对行政机关的工作不满而请求公开?#27809;?#20851;的所有文书以行政监督的名义?#20013;?#21453;复地向整个行政机关或者特定科室请求公开针对特定科室的文书按照档案反复要求大量的文书公开针对工作人员出现胁迫性的言行即使获得实施机关的公开决定也拒绝阅览相关文书等行为存在很多负面影响首先会长期且大量地占用和耗费行政机关有限的人财物等资源其次也与前一点相关行政机关针对特定人士的公开申请不得不倾注大量时间精力予以应对其结果是极易给实施机关的判断以及信息公开与个人信息保护审查会等的审议造成延迟从而影响到其他公开申请人的正当权益相对地?#26723;?#38024;对其他市民的服务水准以致动摇公众对信息公开制度的信赖再次这种?#32622;?#23545;信息公开部门本身也会形成压力容?#33258;?#25104;工作人员对信息公开制度的必要性与正当性产生怀疑在信息公开工作中出现消极态势最后以公众有权平等享受行政资源这个角度来看恐怕也有待商榷

总而言之面对如上所述的权利滥用式的信息公开申请若采取置若罔闻的态度不仅会使行政机关工作人员以及公众丧失对信息公开制度的信心而?#19968;?#26377;可能演变成为深刻危及信息公开制度本身的危机要素因此理论与实务界大多主张有必要采取?#23454;?#30340;措施来加以积极应对

三理论上制度上的应对

?#32454;?#35828;来信息公开中的权利滥用大致可划?#27835;?#20197;下几种情形一次性申请大量的信息公开大量申请特定的个人针对特定或不特定的事项反复多次申请公开反复申请以及与此相关大量提起行政复议行政诉讼大量行政争讼等大量申请与反复申请?#24459;?#30003;请权的滥用而大量行政争讼则涉及到诉权的滥用等各自性质有所不同本应分别加以理论?#25945;?#20294;由于篇幅有限再加上日本的理论与实务以及判例等大多?#28304;?#37327;申请为?#34892;模?#22240;此本文除非有必要做?#23454;?#35328;及否则主要?#28304;?#37327;申请为对象来看一看日本在理论与制度上是如何应对的

一大量申请权利滥用

?#36824;?#22312;此首先想提请各位注意的是现行法上对于公开申请的数量以及?#38382;?#27809;有任何限制而且大量申请中诸如以营利为目的的商业性申请与大规模工程或大型公共设施相关的文书像有关?#35828;?#31449;的文书?#24459;?#20986;现重大问题的行政机关整体的调查以及时间跨度相对较大的统计资料等等在文书的性质上不得不变得大量的情?#25105;?#26159;客观存在的因此大量申请与权利滥用之间并不能够直接划等号

那么在信息公开制度的制定当初是否预想到了这种大量申请的情形又是如何应对的呢以下让我们以行政机关信息公开法为例来具体看一看

在该法出台之际要求行政机关接到信息公开申请之后必须在30天以内做出是否公开的决定第10条第1款同时为了应对大量公开申请规定在事务处理上确有困难以及存在其它正当理由时行政机关的期限可以以30天为限对上述期限予以?#23454;?#24310;长同条第2款并进一?#28966;?#23450;当与公开申请相关的行政文书数量特别巨大若从公开申请之日起60天以内对其全部做出是否公开的决定则会给工作造?#19978;?#33879;妨碍时行政机关之长还可以不受第10条所限可暂就与公开申请相关的行政文书的相当部?#34935;?#35813;期限内做出是否公开的决定而对剩余的行政文书则只要在相当期限内实施判断即可第11条

以上表明在行政机关信息公开法的制定当初已经预想到了大量申请的情形并就应对之策预设了处理期限的特例因而学界一般认为大量申请并非等同于权利滥用权利滥用与否需要就是否存在使行政停滞的意思进行举证虽数量巨大但有其合理性时可以采取?#25351;?#30003;请抽样申请等办法应对仍然对应不了的最后可以以特例延长同时实务界主张即便作为信息公开申请对象的行政文书数量特别巨大可能会给工作实施带来显著障碍中略但除非存在以使行政机关工作停滞混乱等为目的的情形否则这种大量申请不相当于权利滥用单纯地在事务处理上产生困难时可依据处理期限的特例行政机关信息公开法第11条来加以应对而判例也主张不能单纯?#28304;?#37327;申请或者商业性申请就断言权利滥用

由此可见即便需要考虑实施机关的工作负担也不能单纯以文书数量巨大就主张该申请属于权利滥用包括商业性申请在内大量申请也是现行法所允许的不能将大量申请直接视为权利滥用?#35828;?#20170;学界实务界以及判例的共识

然而在此需要我们特别注意的是行政机关信息公开法?#20998;?#23545;一般意义上的大量申请制定了特别条款而对于该项权利一旦遭到滥用则没有设置任何规定那么在这种情况下日本是如何应对权利滥用式的信息公开申请这个问题的呢

回顾日本信息公开制度的发展进程我们可以发现它曾经发生过两次较大的重心转移一?#38382;?#20197;全面贯彻公开原则为核心的推进信息公开制度的改革另一?#38382;?#20197;信息公开制度中出现权利滥用为契机要求对公开申请权予以一定制约而实施的制度微调前者肇始于导入信息公开制度的初期而后者则发生在进入制度安定期的近年在这两次变革当中就如何解决权利滥用式的信息公开申请从基本理念到具体应对都发生了一些变化

二导入信息公开制度早期的对应

行政机关信息公开法出台之前日本于1995年3月作为行政改革委员会的专门部会设立了行政信息公开部会?#20445;?#35813;部会在1996年11月发表了信息公开法要纲案和信息公开法要纲案的基本观点尽管在要纲案的制作过程当中就公开申请权的滥用是应该以禁止权利滥用的一般原理民法第1条第3款来应对还是用明文写明存在意见?#21046;?#20294;最后立法者选择了前者这一点如上所述从该法没有就权利滥用做任何规定以及信息公开法要纲案的基本观点的以下说明来看也是一目了然的该文件中设有56处理期限以及数量特别巨大的行政文书的公开申请的处理一栏指出针对诸如请求公开特定部署所拥有的全部行政文书以削弱行政机关工作能力为目的的公开申请等尽管没有设置特别规定但可以通过适用有关权利滥用的一般法理来应对

同时当时的大多数地方自治体也主张如果在信息公开中出现权利的滥用应该通过适用禁止权利滥用的一般法理来处理

可见尽管在国法层次上的行政机关信息公开法以及大多数地方自治体的条例当中均不见直接对应滥用公开申请权的规定但以作为法的一般原理的禁止权利滥用来应对可以说是立法者的初衷

那么说到这里问题来了?#28909;?#20219;何制度和权利都有可能遭到滥用当时为什么要刻意回避以明文规定的方式而不在信息公开制度中设置有关滥用公开申请权的条款呢

第一?#37096;?#20197;说是客观原因或者远因吧长期以来行政法学疏忽有关禁止权利滥用原理的研究理论储备明显不足尤其是针对私人以行政机关为对象行使权利时就是否应该适用禁止权利滥用的原理在何种场面才能够适用以及如?#38382;?#29992;等等缺乏充分的理论梳理与考证因此在该原理的认定与适用上通常消极?#21307;?#24910;

总体而言禁止权利滥用等民法上的基本原则即便是在采用公法私法两元论的传统行政法学中也作为贯穿法全体的一般原理不仅直接适用于私法上的法律关?#25285;?#32780;?#20197;?#20844;法上的法律关系当中也得以类推适用而在公法私法两元论遭到否定的当今就更是如此今天作为行政法的一般原则一般认为它适用于更加广泛的领域

然而长期以来行政法学在论述禁止权利滥用时仅限于行政机关行使权限的场?#24076;?#29702;论?#29486;?#30830;地讲应该是指权限的逾越与滥用?#20445;次?#32469;行政案件诉讼法第30条的适用场面行政机关在实施行政处分之?#36866;?#21542;存在裁量权限的逾越与滥用?#36127;?#25226;私人行使权利的场面置之度外一直热衷于通过遏制行政机关裁量权限的逾越与滥用来保护私人的权利利益很久以来私人在行使权利时也会出现权利滥用对此行政法学虽没有全盘否定但认定消极?#21307;?#24910;?#36127;?#19981;存在受到肯定的事例

第二也与信息公开的制度设计本身有关笔者愿意称之为主观原因信息公开制度立足于国民主权督促行政机关履行说明责任等理念具有开放式的架构不问理由与目的对申请主体没有任何限定以保障与监督行政机关正确运营这个角度而言申请越多其效果越佳也越可期因此公众对公开申请权的积极行使不仅不应该受到束缚反倒应该受到广泛欢迎以信息公开制度的设?#35780;?#24565;来看从正面对公开申请权予以限制在制度理念?#29486;?#30456;矛盾也意味着自我否定

第三作为近因也同制度的发展时机有关在信息公开的早期即构筑期如上所述人们的关注点往往集中于如何推进信息公开的彻底而在导入新制度之际若设置禁止滥用条款很容易对申请人产生萎缩效果从而影响到监督行政履行说明责任这一制度初衷的实现说得通俗一些你不能一边鼓励人们积极要求信息公开而一旦有人申请了却反过来指责人?#20197;?#25968;量和?#38382;?#19978;超标因此应该承认早期的信息公开立足于性善说的立场期待藉由实施机关与申请者之间的良性互动相互调和来达到制度的正确运营目的回避设置与此相关的条款若出现公开申请权的滥用则把它交由禁止权利滥用的一般法理这在立法政策上并无不妥

正因如此我们可以看到导入信息公开制度的早期针对大量申请学界?#36127;?#26159;持欢迎态度的在2008年9月举办的第6届全国信息公开与个人信息保护审查会等委员交流研讨会上大量申请信息公开的市民被称为特定的个别热心人士与会者就如何应对来自于特定的个别热心人士的大量申请以及大量行政复议展开了积极的?#25945;?#22810;数人主张应该通过充实体制人员与公开申请人之间构筑信赖关系征收?#20013;?#36153;以文书不确定为由拒绝窗口对应即通过劝说开导说明等行政指导的方式窗口对应中如出现威吓等可利用警察适用权利滥用原理等来加以应对同时在判例中除极少数例外外?#36127;?#30475;不到权利滥用受到肯定的例子

顺便说明一下在行政机关信息公开法制定之际虽然也有意见主张应该采纳地方自治体的做法不征收公开申请?#20013;?#36153;但最后还是规定公开申请人在申请阶?#21361;?#20381;政令必须缴纳政令所定金额的公开申请?#20013;?#36153;第16条第1款因此即便是权利滥用式的公开申请一件也要缴纳300日元的公开申请?#20013;?#36153;但电子申请时减为200日元同时在接受公开之际与地方自治体相同还要根据实际发生费用的金额缴纳公开实施?#20013;?#36153;第16条第1款因此大量申请以及反复申请时应缴纳?#20013;?#36153;的金额也会比例式地上升尽管?#20013;?#36153;本身只?#36824;?#26159;考虑到行政机关的事务处理需要花费一定的成本而设定的条款但事实上不可否认的是它对滥用式的公开申请也会产生一定的制约作用

三近年的对应

如上所述作为日本信息公开的伴生性问题权利滥用一直困扰着理论与实务界而且近来呈现出愈发?#29616;?#30340;态势鉴于此在信息公开已经步入制度安定期的近年理论与实务界大多主张有必要采取?#23454;?#30340;措施加以积极应对

首先在国法层面行政机关信息公开法自2001年4月1日开始实施以来于2011年4月迎来了它实施后的第10个年头日本计划于2011年对行政机关信息公开法等进行首次大幅修改为了迎接这次修?#27169;?#26089;在2010年4月就设立了由内阁阁僚及专家学者等组成的行政透明化研?#20013;?#32452;?#20445;?#23601;行政透明性的应然模式进行了深入?#25945;?#22312;制定信息公开法修正案的过程当中立足于使用者的立场为了使该制度更加便于公众利用倾向于原则上?#29616;?#20844;开申请?#20013;?#36153;并?#26723;?#20844;开实施?#20013;?#36153;但是由于担心由此会招致公开申请权的滥用于是是否应该以明文的?#38382;?#35774;置禁止滥用条款成为议论的焦点之一2010年行政透明化研?#20013;?#32452;总结报告即所谓大?#21450;?#20013;作为5-2写明伴随1的公开申请?#20013;?#36153;的?#29616;?#19982;公开实施?#20013;?#36153;的减额应当明确正当的公开申请以及正确利用被公开信息等观点受此影响在2011年4月22日提交国会的信息公开法修正案中在原有第5条本文当有人申请行政文书公开时行政机关负有公开义务的基础上追加?#35828;?#20070;条款但当该申请相当于权利滥用有违公共秩序或者?#24049;?#39118;俗等时不在此限即以明文的?#38382;焦?#23450;当公开申请属于权利滥用等时行政机关不负有公开义务

此外考虑到行政在实施公开决定时所花费的成本作为针对权利滥用式申请如大量申请后却拒绝接受公开等的应对之策在适用公开决定等处理期限的特例的同时?#24459;?#20102;预交?#20013;?#36153;制度?#20445;?#31532;16条第5-7款即在适用处理期限的特例规定之际当行政机关于当初的公开决定期间内对被申请公开对象文书的相当部分已经做出公开等决定时申请人在得到通知后的30天之内必须预交剩余的行政文书若全部公开时所应缴纳的公开实施?#20013;?#36153;其金额由政令在所需金额的范围内确定

其次在地方自治体层面如前所述当初大多认为如果在信息公开中出现权利滥用应该通过适用禁止权利滥用的一般法理来加以应对可是即便是针对如本文中所列举的那种极端事例多数地方自治体对于是否应该适用权利滥用的法理也犹豫不决其根本原因在于对于法无明文根据情况下适用该法理存在心理抵触于是有的地方自治体开始修改信息公开条例增加相关根据条款非营利组织全国市民监督专员联络会议于2013年公开发表的关于信息公开条例中是否存在以权利滥用为由可以拒绝或驳回规定的调查结果 显示截至2013年7月31日在其调查的47家都道府县783个市23个特别区中有72家地方自治团体在信息公开条例中设定了禁止滥用政府信息公开申请权的内容占8.3%而这个比率近年还在逐年增加?#28909;?016年4月开?#38469;?#34892;的修改后的久留?#36164;?#20449;息公开条例除了在第7条和第11条中追加了有关权利滥用的记述之外还就何谓权利滥用何种场和才相当于公开申请权的滥用以及权利滥用的具体类型等另行制定了关于公文书公开申请中的权利滥用的判断基准具体规定如下

第一所谓权利滥用?#20445;?#19968;般是指某行为虽然在?#38382;?#19978;具有权利行使的外观但若从该行为的具体内容以及实际效果来看由于其脱离了权利的本来目的因此无法被视为正当权利行使的行为

第二判断是否相当于权利滥用之际应该在考虑到公开申请的样态应允公开申请时对实施机关工作所造成的影响以及一般市民所蒙受的不利影响等基础之上就其是否超越了社会常识所允许的妥当范围加以个别判断

第三诸如以给实施机关工作造成混?#19968;?#20572;滞为目的显著背离了公开申请权的本来目的的公开申请等就相当于权利滥用

第?#27169;?#20844;开申请中的权利滥用的类型包括?#28023;?在请求公开之际就事先表明不予阅览不接受?#20174;?#20214;的交付以及其它拒绝公开实施之意或者只是请求公开在没有正当理由的情况下反复出现拒绝阅览拒绝接受?#20174;?#20214;的交付以及拒绝缴纳与?#20174;?#20214;交?#26029;?#20851;的费用等行为的以这些行为来判断申请人显然不具有接受公开之意2尽管已经知晓与公开申请相关的内容但在没有正当理由的情况下仍然反复请求公开同样内容或者撤回已经提交的公开申请之后在无正当理由的情况下仍然继续对同一内容的文书反复请求公开的显然其公开申请的目的不在于公文书公开本身3集中对同一实施机关连续请求公开从公开申请的样态内容以及公开申请人的言行?#25200;?#26029;显然抱有削弱实施机关的工作能力或者使实施机关的工作停滞等恶意的4集中对由特定工作人员制作和取得的公文书连续申请公开或者在公开申请之际针对特定工作人员予以诽谤中伤甚或采取威胁态度从公开申请的样态内容以及公开申请人的言行等来看显然对特定的工作人员抱有恶意的5有可能违法或不正当使用因公开而获得的公文书的

第五当公开申请的对象文书数量特别巨大时限于与公开申请相关的文书已经确定即被要求公开的文书能够与其它文书明显区别开来的场?#24076;?#19981;得单纯以数量巨大为由拒绝公开申请也不得向公开申请人暗示有可能拒绝应当通过要求对申请公开的范围予以限定依据条例第13条的规定对决定公开与否的期限予以延长等应对

第六是否适用禁止权利滥用?#20445;?#24212;依据本基准以及公开申请人的言行公开申请的内容与方法等同时综合考虑公开申请给实施机关工作所带来的停滞以及其它各种要素的基础上慎重判断必须注意避免发生轻易做出不公开决定拒绝的情形此外在适用时除事先与总务部总务科协?#35752;?#22806;还应征询律师等的意见

与国家与地方层面均出现禁止权利滥用规定的明文化动向相并行近年围绕行政文书的公开申请出现了将私人方的申请权行使判定为权利滥用的事例引起理论界与实务界的广泛关注

?#28909;?#22312;横须贺?#34892;?#25919;文书公开申请拒绝处分?#24223;?#26696;中原告X向该市申请公开土木部用地科在某年度工作中所产生的所有公文书资料以及业务委?#23567;?#29289;件等的合同书等就此被告横须贺?#24615;?#32463;再三依赖X就到底要求公开何种信息在内容上进行补正但X均予以拒绝该市考虑到本案对象文书的数量非常巨大达120个纸盒箱于是以实施本案所申请的公开超出了条例所预想的执行业务的合理范围本案申请不属于权利的正当行使为由作出拒绝公开的决定于是X提起行政诉讼要求?#24223;?#35813;行政处分一审法院在承认本案文书已经确定即现时有相当于120个纸盒箱的文书由市里保管显然作为申请对象能够与其它文书区别开来的基础?#29616;?#20986;本案条例之所以要求公开申请人要正当行使公开申请权是因为即便公开申请权受到认可也不意味着该权利通常不受任何制约显然条例要求在权利行使之际要符合公文书公开制度的目的不允许与该目的不相符的公开申请对于超出制度目的的申请应该以适用禁止权利滥用的一般法理来应对但在以权利滥用为由实施具体判断时必须慎重只有申请在客观上给实施机关的工作带来显著妨碍并且申请人在主观层面上是以阻碍行政机关的工作为目的等特殊场合方能认定最后判决本?#22797;?#22312;权利滥用驳回X的请求

可见针对申请权的滥用法院主张可以适用作为一般法理的权利滥用的同时要求在具体实施判?#29616;时?#39035;慎重并附加了以下的条件申请在客观上给实施机关的工作带来显著妨碍并且申请人在主观层面上是以阻碍行政机关的工作为目的而这与前述学界所主张的需要就是否存在使行政停滞的意思进行举证以及实务界所主张的除非存在以使行政机关工作停滞混乱等为目的的情形等一脉相承

?#27169;?#23567;结

综上所述在信息公开制度的确立早期已经预想到了大量申请的情形并就应对之策预设了处理期限的特例尽管在国法以及大多数地方自治体的条例当中均不见直接对应滥用公开申请权的规定但以作为法的一般原理的禁止权利滥用来应对可以说是立法者的初衷同时虽然?#20013;?#36153;在防止权利滥用上发挥了一定的作用但两者之间并无直接关联而到了制度安定期的近年信息公开法修正案除了以明文的?#38382;焦?#23450;公开申请属于权利滥用时行政机关不负有公开义务之外还作为针对权利滥用式申请的应对之策?#24459;?#20102;预交?#20013;?#36153;制度同时地方自治体信息公开条例中也出现了增设禁止滥用政府信息公开申请权规定的势头可见禁止权利滥用规定的明文化和将其与?#20013;?#36153;挂钩是近年理论与制度上应对的特征另外司法也一改往日的消极态势出现了将私人方的申请权行使积极认定为权利滥用的事例

四禁止权利滥用的若干问题

一信息公开与禁止权利滥用原理的适用

?#32454;?#26469;讲禁止权利的滥用在私人方与行政方都会成为问题在私人方其代表例有申请权的滥用现行法中信息公开制度中的公开申请权不问请求目的而且任何人都可以提出申请因此同一申请人针对同一事项反复提出申请或者一次性要求公开大量的行政文书等行为是否相当于公开申请权的滥用成为问题那么信息公开中当行政机关认为公开申请属于权利滥用时是否可以通过适用禁止权利滥用原理予以拒绝即实施不公开决定呢有关这一点学说与实务中主要存在着以下的几?#27490;?#28857;

1肯定说

虽然2011年提交国会的信息公开法修正案中增设了明文规定但该修正案于2012年即成为废案至今悬而未决因此现行信息公开法中仍不见有关申请权滥用的明文规定尽管如此学界一般认为作为法的一般原则的禁止权利滥用原理的射程同样及于该种行为换言之如果属于权利滥用就可以做出不公开决定拒绝这一点作为法的一般原则也是允许的
而从实务界来看如上所述在总务省出台的依据<行政机关信息公开法>实施行政处分时的审查基准中已经明确规定当公开申请相当于权利滥用时行政机关可决定不予公开同时信息公开法要纲案的基本观点以及信息公开法修正案也基于同样的立场

2否定说

但也有个别学者主张在信息公开中不允许以权利滥用为由拒绝公开这?#27490;?#28857;强调信息公开的目的在于保障国民的知情权以及督促行政机关面向主权人践行自己所肩负的说明责任因此在其制度的本来框架内既不问公开申请的目的因何而申请公开又不在意申请人的主观意图学术研究还是商业性利用等同时也?#36824;?#38382;如何利用通过公开申请而获得的信息

在判断申请对象的信息是否可以公开之际行政机关不应考虑公开申请人的意图以及利用目的等被申请信息是否属于可以不公开的例外事项应结合信息本身客观判断而不应该受公开申请人是谁公开申请的意图何在公开申请人的利用目的等左右

近年地方自治体的信息公开条例中有的增设了公开申请人的责任与义务规定等但是这类规定无非是伦理性规定而已并不具有法律效力公开申请是否可以拒绝无论在国法还是地方条例层次归根到底只能以是否属于法规所明定的可以不予公开的例外事项来判断而以包括权利滥用在内的其它理由来拒绝公开当属违法以权利滥用为由拒绝公开无非是给滥用拒绝公开之举开了绿灯公开申请?#28909;?#21512;法就不允许拒绝公开

尽管否定说在强调制度本质以及追求彻底的信息公开等上有其独到之处但通说则站在肯定说的立场主张即便是在信息公开领域也应适用禁止权利滥用的原理这一点无论从立法者的初衷还是从导入信息公开制度早期以及近年的对应上来看都是相同的

二禁止权利滥用明文化的可否

 ?#36824;?#22312;围绕是否应该对该原理加以明文化处理上却出现了意见?#21046;?/span>

1肯定说

肯定说主张应该把有关权利滥用的规定写入相关法规这种呼声主要来自于信息公开的实施现场我们同样?#28304;?#38442;市为例宮之前亮?#29616;?#20986;针对滥用式的公开申请在条例制定当初一般认为以权利滥用的一般法理来应对即可可是一旦碰到具体事例到了具体适用阶?#21361;?#23601;会因在缺少明文规定的前提下是否可以适用将市民视为权利滥用者是否合?#23454;?#32780;瞻前顾后实际上一直没有得以适用因而信息公开的实施机关大多希望能够制定相关根据规定在一个强调依法律行政的国度里对于信息公开的实施机关而言只有理论上的抽象的适用可能性显然?#36824;?#22312;具体案件的应对之际当然需要看得见摸得着的有关根据近年由于担心遭遇权利滥用有的地方信息公开条例开始增设相关根据条款这无疑是上述主张的结果

2否定说

以全国市民监督专员联络会议为代表的非营利团体等由于担心一旦在现行法中增设有关禁止权利滥用的规定该条款本身就有被行政机关滥用之虞因此对于明文化持批评与否定态度在关于信息公开条例中是否存在以权利滥用为由可以拒绝或驳回规定的调查结果 中该团体指出?#28909;?#25152;谓的相当于权利滥用是指以任何人的眼光来看都无需对当事人的权利行使予以保护的场?#24076;?#37027;么就没有必要以条文的?#38382;?#26469;明定用条文对权利滥用加以特别界定似乎给连对不相当于权利滥用的场合?#37096;?#20197;以权利滥用这一新的理由来加以驳回埋下了伏笔由于在信息公开中该团体始终扮演着督促行政机关彻底实施信息公开的角色因此产生上述不安也是可以理解的今后在修改信息公开相关法规设定权利滥用规定之际需要对行政机关滥用权利滥用规定的危险性也要有所考虑

3折中说

坚持这?#27490;?#28857;的学者针对是否应该设置有关权利滥用的明文规定持开放态度主张入法也好不入法也罢该原理都是客观存在的宇贺克?#27493;?#25480;指出日本国宪法第12条禁止国民滥用权利的规定不仅适用于私人与私人之间的关?#25285;?#21516;样也适用于私人与行政机关之间即使国民具有申请权但在出现申请权滥用时该申请也会因不合法而遭到拒绝这一点与是否存在禁止权利滥用的明文规定无关?#25105;?#23439;教授也指出将权利滥用写入法律与否并非是本质性问题如果说把权利滥用的要件也一同写入另当别论否则写不写都无所谓

可见在是否应该对该原理加以明文化处理上日本?#24418;?#36798;成共识也正因为如此尽管在制度安定期的近年国家与地方层面均出现禁止权利滥用规定的明文化动向但从全国市民监督专员联络会议所做的关于信息公开条例中是否存在以权利滥用为由可以拒绝或驳回规定的调查结果 来看导入相关内容的地方自治体的比率还不算太高

三权利滥用还是文书不确定

信息公开领域可以适用禁止权利滥用原理就此学界与实务界已经基本达成共识针对大量申请多数地方自治体和法院都是通过运用该原理来应对的然而在以这种方式处理问题时由于现实?#20449;?#21040;了不易举证判定基准不明确实施机关援用时容易产生犹豫等问题近年出现了不以权利滥用而是以作为被申请对象的行政文书没有确定来处理的先例

前述横须贺?#34892;?#25919;文书公开申请拒绝处分?#24223;?#26696;中其二审东京高等法院的判决就是一个非常典型的例子针对X提起的上诉东京高等法院主张这种要求公开特定部署所有文书的概括式申请虽然在?#38382;?#19982;外形上暂且明确但是不相当于本案条例所定的公文书指定的必要事项的记载而且申请人并不真正希望全部阅览文书也不存在能够在所定期限内全部阅览完毕的特殊情况迫使工作人员连对申请人并非要求的文书也要展开同样的调查与判?#29616;?#20030;无非是为了使实施机关的工作人员以及行政组织产生疲敝不仅会给行政机关的其它工作带来停?#20572;?#32780;?#19968;?#20250;抹杀了将公文书指定的必要事项作为必须记载事项这一规定的宗旨以该宗旨来看对文言加以?#38382;?#24615;的解释未必正确上述判决作为本领域的少数先例之一具有重大意义即针对公开申请人的大量申请它提醒我们可以通过对象文书的确定性这一要件来加以应对

同时内阁府信息公开与个人信息保护审查会在就某个大量申请案件所做的答复意见中指出要求公开特定行政机关所拥有的全部行政文书这种申请尽管文书范围在?#38382;?#19982;外形上大体明确但是一般而言行政组织的活动多种多样我们很难想象会有人申请公开与其相关的所有文书此外如果容许这?#25351;?#25324;式的申请作为其对象的文书势必数量巨大不仅申请人自身难以阅览誊写同时也会给行政工作带来极大的妨碍因此这?#25351;?#25324;式的大量申请作为申请权行使对象的文书?#24418;?#30830;定文书的确定这一概念是为了正确?#23452;?#21033;地运营公开申请制度而设立的功能性概念可以对其加以如上所述的解释

这?#30452;怀?#20026;文书确定的能动性解释的手法作为规避适用权利滥用原理的手?#38382;?#21040;学界的瞩目有学者认为针对大量申请作为应对之策可以考虑适用权利滥用和文书的不确定等今后有必要?#25945;?#23545;确定这一概念做能动性解释在综合实施机关的负担对象文书的分量公开的困?#30740;?#31561;要素之后结合信息公开制度的宗旨来判断对象文书是否确定

也有人着眼于横须贺?#34892;?#25919;文书公开申请拒绝处分?#24223;?#26696;的一审也主张应该慎用权利滥用的法理但却判定本案公文书已经确定并另行作出权利滥用的判断路径同时考虑到不能够单纯以文书的数量巨大来认定权利的滥用已经成为信息公开制度的共识因此主张如一审那样即便是大量请求也对文书的确定性要件予以宽泛解释然后另行对权利滥用进行?#25945;?#25110;许也不失为一个方策然而若另行对权利滥用进行?#25945;?#37492;于不问公开申请目的的信息公开制度的宗旨就不得不慎重适用权利滥用的法理因此无法成为针对大量申请的?#34892;?#24212;对之策相反如二审判决那样若把权利滥用的要件植入文书的确定性要件当中就没有必要再对权利滥用予以另行?#25945;?#23545;公开申请?#27493;?#26131;拒绝从而肯定了利用文书的确定性这一要件来加以应对的可能性

还有学者主张作为大量申请应对之策的权利滥用与文书的确定并非势不两立两者相互补充应?#23454;N止?#21487;以并用尽管近年出现了东京高等法院等以文书是否确定的问题来处理的先例但总体而言还是应该以权利滥用来应对

可见面对大量申请是应该以权利滥用还是文书不确定来应对日本并没?#34892;?#25104;共识两者处于不同层次相互之间的关系也有待明确同时正如有学者指出的那样作为一般市民并不知晓行政的内部情况而且即便检索目?#23478;?#32463;完善由于民众对于何?#27835;?#20070;到底载有何种内容不易知情因此在公开申请书中书写一些概括式的内容也在所难免如果把权利滥用的法理纳入到文书的确定性要件当中恐怕正当的申请也有受阻之虞

?#27169;?#20170;后的课题

从日本信息公开的现实和权利滥用的应对来看有待今后解决的问题依然很多

第一作为权利自身属性的问题以公众参政的视觉来看诸如要求公开行政文书虽然在法律上是以主观权利的?#38382;焦?#25104;但实质上?#20174;?#21487;能成为客观权利行使的权利或许有必要在理论?#29616;?#26032;定位这种权利的行使即便在主观上符合公共福利原则但也有可能会在客观上与其发生冲突因此摆脱理论的束缚明确信息公开申请权的法律属性恐怕是当务之急

第二至今为止信息公开制度中所谓的权利滥用到底是指何物人们就此?#24418;?#36798;成合意从而在判?#29616;?#38469;缺乏客观性是导致适用时犹豫不决的重要原因因而在明?#26041;?#23450;权利滥用的基础上确立客观且公正的判断基准也是今后的重要任务之一

第三对于私人以行政机关为对象行使权利时到底在什么样的场合才能适用禁止滥用权利原则在理论?#29616;?#20170;?#24418;?#23436;全厘清

第?#27169;?#23545;于权利滥用式的公开申请除了在信息公开法规当中?#23454;?#22686;加禁止滥用条款以及征收?#20013;?#36153;等内容修改之外还可以考虑?#30475;?#21475;对应即通过劝说开导说明等行政指导来应对但是光靠这些手?#38382;Dz还?#30340;今后需要在法规的解释论制度改革论等层次上展开广泛讨论?#39029;?#26082;可以真正对权利滥用式的公开申请予以驳回又可以?#34892;?#38450;止行政机关滥用这种权限的两全之策

第五面对大量申请除了权利滥用之外或许还可以考虑以文书不确定来应对然而后者针对反复申请或者大量行政争讼等则显得力不从心

五结语兼谈对中国的若干启示

综上所述我们可以发现日本在信息公开的理论与实务当中同中国一样也面临着权利滥用这一课题作为应对之策尽管存在少数反对意见但主流观点还是主张有必要通过适用禁止权利滥用的一般法理来加以积极应对同时何为信息公开制度中的权利滥用权利滥用的判断基准应该如何确立到底何种场合才适合适用禁止权利滥用原理文书确定的能动性解释能否成为替代适用权利滥用原理的?#34892;?#25163;段等等有待今后理论与实务进一步发展需结?#32454;?#33258;的具体情形来加以整理和?#25945;?#30340;课题依然很多

结合日本的现实与应对我认为中国今后在修改或制定信息公开法规之际可以考虑?#23454;?#35774;置有关禁止权利滥用的条款但是需要注意在把相关规定写入法规时最好能够以指针等方式出台一些与之配套的细则这是因为入法也好不入法也罢禁止权利滥用原理都是客观存在的正如?#25105;?#23439;教授所指出的那样如果不制定具体的判断基准单纯地把禁止权利滥用写入法规并没有太大的实际意义同时在制度设计上不能单纯停留于禁止权利滥用条款的设置还要对该条款遭到行政机关滥用的危险性也有所考虑并制定相应的防范措施

依笔者看来在这一点上 2016年实施的久留?#36164;?#20449;息公开条例给了中国很好的启?#23613;?#21363;除了在法规中设置有关权利滥用的抽象条款之外还另行制定了关于公文书公开申请中的权利滥用的判断基准从中就何谓权利滥用权利滥用的判断基准权利滥用的典型事例权利滥用的类型等做出了明确的界定同时还规定当公开申请的对象文书数量巨大时不得单纯以数量巨大为由拒绝公开而应通过要求对申请公开的范围予以限定或者利用特例期限等应对并在此基础上强调是否适用禁止权利滥用原理应综合考虑各种因素后慎重判断避免发生轻易拒绝的情形

此外久留?#36164;?#20026;了在具体适用作为一般法理的禁止权利滥用时能够保持审慎又进一步要求第一应该在充分考虑到久留?#36164;?#20449;息公开条例的宗旨保?#29616;?#24773;权行政的说明责任的基础上慎重适用第二听取律师等专业人士的意见充分研讨第三适用禁止权利滥用法理实施行政处分之际需向由律师等组成的第三方机关久留?#36164;?#20449;息公开与个人信息保护审查会报告

上述久留?#36164;?#30340;尝试当然无法解决信息公开与权利滥用问题的全部但对于思考何为信息公开制度中的权利滥用权利滥用的判断基准应该如何确立到底何种场合才适合适用禁止权利滥用等颇具启发意义而更为重要的是它提醒我们对公众知情权的保障以及积极要求行政机关履行说明责任始终是信息公开的主题与使命作为制度衍生品的权利滥用的解决不宜也不能矫枉过正

最后请允许笔者说句题外话作为一个生活在海外的行政法学者我对于日本重视信息公开的组织与平台建设颇有?#20889;热?#22312;各级行政机关除了配备专职人员?#23616;?#20449;息公开之外还设置了诸如都道府县信息公开制度研究会大城市信息公开等主管人员会议等交流平台同时还创办了一份专业杂志并通过这份杂志定期发表有关信息公开等的权威文件与统计数据召集全国信息公开与个人信息保护审查会等委员交流研讨会为专家学者以及实务界甚至社会人士提供平台发表相关领域的科研成果等从而?#34892;?#22320;促进了各界间的横向与纵向交流提高了信息公开的理论与实践水平因此中国是否可以考虑在国务院主管部门牵头?#24459;?#31435;各级政府专职人员间的各?#32440;?#27969;组织同时由国务?#21621;?#33258;或委托高校等主办一份有关信息公开?#37096;?#28085;盖个人信息保护甚至公文管理等领域的专业杂志为相关人员的信息交流理论研究等提供一个定期而可靠的平台呢

注释:
参见石龙潭日本的信息公开制度回顾现状与展望载宪政与行政法治评论第6卷第66页
行政機関保有?#24037;?#24773;報公開関?#24037;?#27861;律
详情参见信息公开制度中的权利滥用情報公開制度ˤ権利濫用www.soumu.go.jp/main_content/000041438.pdf
行政機関保有?#24037;?#24773;報公開関?#24037;?#27861;律基Ť処分係審査基?#30465;?br> 宮之前亮濫用的?#26159;?#22577;公開請求ؤ大阪市対応ˤĤơ季報情報公開・個人情報保護51号31-33頁
藤原静雄情報共有政策法務D自治体情報法制今日的課題ꥹ1404号79頁
三宅弘大量情報公開請求?#28909;?#19979;問題自治体法務研究2014・春53頁
?#28909;?#34892;政机关信息公开法第3条就规定任何人都可以向行政机关申请信息公开而且不问理由与目的
有关该审查会的性质与作用等参见石龙潭日本的信息公开制度回顾现状与展望载宪政与行政法治评论第6卷第88-89页
曽我部真裕濫用的?#26159;?#22577;公開請求ˤĤơ法学論叢176巻2・3号326頁
商业性申请不仅牵涉到信息的利用与再生产产业的创出与振兴官民信息共享等层面而?#20197;?#29616;行制度下?#20013;?#36153;要么免费要么被控制在低于实际费用的水准事实上申请人的利润追求最终是要靠纳税人的税金来实现的因此需要以不同的视觉和原理来加以?#25945;?#20294;因篇幅有限在此止于问题提起
也就是说规定处理期限特例的第11条允许行政机关可以根据自己的实?#26159;?#20917;不受第10条所定的期限限制在认为相当的期限内实施公开即可就此日本律师协会主张对于第11条所定的剩余的行政文书?#20445;?#19981;应以相当期限?#20445;?#32780;应以30-60天程度的具体期间来界定这种主张主要是基于以下的考量超出第10条所定的期限原本就属于非正常状态即便受到允许若不就其期限以一倍于第10条所定的期间等?#38382;?#21152;以明?#26041;?#23450;有关期限的规定就会形同虚设为了防止行政机关出于恣意滥用第11条所定的相当期限?#20445;?#38656;要对其予以监督从而对该处理特例条款有可能遭到行政机关的恣意运用敲响了警?#21360;?br> 宇賀克也新・情報公開法逐条解説第6版ݡ133頁
総務省行政管理局詳解情報公開法財務省印刷局2001年100頁
在此介绍一个有关商业性申请的具体事例某地图制作厂商要求公开?#29992;?#20303;址簿等行政机关?#28304;?#29702;需要花费大量时间为由做出拒绝公开的决定该厂商不服提起诉讼要求?#24223;?#35813;决定就此德岛地方法院主张即使相关处理需要花费相当长的时间和大量的人力但行政机关完全可以通过内部的人员调整等应对从而做出?#24223;?#25298;绝公开决定的判决徳島地判平成19・2・22判例集不登載其它相关判例参见東京地判平成15・10・31判例集不登載徳島地判平成19・2・22判例集不登載高松高判平成19・8・31TKC・DB佐賀地判平成19・10・5判例自治307号10頁地判平成19・10・31TKC・DB等
宮之前亮濫用的?#26159;?#22577;公開請求ؤ大阪市対応ˤĤơ季報情報公開・個人情報保護51号39頁
情報公開法要綱案和情報公開法要綱案考方
藤原静雄情報共有政策法務D自治体情報法制今日的課題ꥹ1404号80頁
濱西隆?#23567;?#34892;政法ˤ権利濫用禁止原則ˤĤ?#25105;?#26360;?#31350;?#34892;政管理研究122号35-43頁同时该?#29616;?#24352;私人以行政机关为对象行使权利时之所以权利滥用不易被认定除文中所述的消极态度之外也同此前在行政实务以及判例当中?#36127;?#19981;见权利滥用受到认定的实例有关究其原因第一起因于行政法规的制定方法即在制定行政法规之际一般要求私人在行政法上的权利行使需要满足行政法所定的一定要件才获允许?#28304;?#23601;?#34892;?#22320;规避了权利滥用的发生第二也同行政机关运用行政法规的姿态有关即当行政机关认为适用行政法规允许私人在行政法上行使权利有可能发生权利滥用时通常会采用附加一定条件如附款以对权利行使予以限制或者依据行政机关的解释基准裁量基准原则上不允许私人行使与上述基准不相符的权利等办法来防?#27573;?#28982;参见该文献第37页
第6回情報公開・個人情報保護審査会等委員交流ե`概要季報情報公開・個人情報保護31号21-23頁
藤原静雄情報公開請求拒否権利濫用法学教室2012年3月号4頁
宇賀克也新・情報公開法逐条解説第6版ݡ151-156頁
有关这次修法的详情参见石龙潭日本的信息公开制度回顾现状与展望载宪政与行政法治评论第6卷第80-85页另外该修正案于2012年11月在审议中途即成为废案2013年以民主?#24120;?#24403;时案的?#38382;?#34429;经再次提交国会能否获得执政党的赞同审议通过依然属于未知数?#36824;?#21363;便如此由于该法案的内容是基于前10年的理论研究与实践成果所拟定的基本上代表?#35828;?#21069;的问题意识与改革?#36739;R?#21516;时就设立禁止权利滥用条款的性质本身而言至少在结果上它是对行政方有利的改革很难想象今后会因行政机关的反对而夭折
在修正案中立足于让国民更加便于行使公开申请权的观点规定?#29616;?#20844;开申请?#20013;?#36153;的同时考虑到申请权行使内容的实?#39318;纯z?#38024;对所谓的商业性利用站在受益者负担的立场与现行法相同规定继续征收公开申请?#20013;?#36153;
关于预交?#20013;?#36153;制度?#20445;?#26377;学者认为这固然是一个好办法然而遗憾的是它只对大量申请?#34892;?#20294;对反复申请却显得力不从心参见曽我部真裕濫用的?#26159;?#22577;公開請求ˤĤơ法学論叢176巻2・3号325頁
全国市民֥ޥ連絡会議该团体是为了监督国?#19968;?#22320;方自治体等的不正当或违法行政活动并对其予以纠正作为市民监督专员信息交换经验交流以及共同研究的平台于1994年结成的全国性非营利组织现由分布在全国的77个市民专员团体组成总部设在名古屋有关该团体近年活动的详情建议?#34892;?#36259;的读者参阅杉本裕明社会変情報公開D?#20007;?#12539;市民֥ޥ󡻣共栄書房2016年
情報公開条例 権利濫用ǡ拒否・却下Ǥ?#25346;?#23450; 調?#31169;Y果这个调查是以了解全国的地方自治体信息公开条例当中是否存在权利滥用的规定为目的而实施的继2010年2012年之后本次为第三次
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佐伯彰洋行政文書公開請求拒否処分取消請求控訴事件判例地方自治365号18頁
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季報情報公開・個人情報保護
作者简介石龙潭法学博士日本山口大学教授
文章来源?#24683;?#32463;法学2018年第5期
发布时间2018/10/14
 
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