美國法對虛假選舉言論的規制
作者:姜開鋒  
    摘要:  選舉是實現民主政治的最重要的方式。選舉過程中,選民根據自身所獲取的各類相關資訊來判斷候選人的政見、品德和施政能力等方面的問題,據以投票給自己認為符合自身利益的候選人。參與選舉的各方所發表的言論對于選民的投票決策具有相當的影響。因屬于政治性言論的范疇,選舉言論受到美國聯邦憲法第一修正案的著力保護。然而選舉活動中虛假選舉言論廣泛傳播,對選民理性抉擇產生了不利影響,甚至危及選舉本身的合法性和公正性。因此有必要對選舉言論采取適當的立法規制。目前美國聯邦和各州層面的立法對虛假選舉言論采取了直接或間接的規制措施。法院在審查各州立法時適用了越來越嚴格的標準,為平衡言論自由和選舉公正之間的關系提供了重要參照。本文對美國虛假選舉言論法律規制的現狀進行了梳理,并介紹了法院自1988年以來所發展出的司法審查觀點,對維護選舉公正的措施進行了思考和探討。
    關鍵詞:  虛假選舉言論 言論自由 選舉公正 第一修正案

2016年美國總統選舉活動期間,一家名為WTOE 5 News的網站發布消息稱,“教皇弗朗西斯支持特朗普!”該則消息隨后被轉發到社交網站Facebook上面,截至2016年11月8日美國大選全民投票日,共獲得了960,000人的關注。〕同一時期,一則關于希拉里領導下的美國國務院正在積極同伊斯蘭國進行武器交易的消息也在Facebook上廣為傳播,投票日前共獲得了789,000人關注。〕事實上,這兩則消息均被證實為虛假消息。

2012年美國總統選舉期間,奧巴馬競選團隊曾經發布了一則競選廣告,稱羅姆尼經營的貝恩資本(Bain Capital)關閉了旗下的一家鋼鐵廠,鋼鐵廠中一名工人因此丟掉了工作,導致他和他的家人失去了醫療保險,他的妻子最終罹患癌癥而死。該廣告暗指羅姆尼對該工人妻子的死亡負有責任。〕一個支持羅姆尼的超級政治行動委員會(Super PAC)則宣稱:“奧巴馬連任后將會強迫醫生協助同性戀者購買代孕嬰兒,強迫法院在裁決家庭糾紛時適用伊斯蘭教教法。” 〔〕這兩則消息后來也均被確認為不實消息。

選舉活動中,選民根據自身所獲取的各類選舉資訊來判斷候選人的政見、品德和施政能力等方面的問題,據以投票給自己認為符合自身利益的候選人。因此,選舉期間候選人、利益集團、媒體等選舉活動參與方發表的言論對選民的投票決策有著不容忽視的重要影響。選民在投票前獲得盡可能豐富詳實的信息,有利于提升自己決策的合理性。然而,選舉活動中各方言論的真實性一直以來都不能得到完全的保證,虛假選舉言論自美國建國以來就充斥著美國的歷次大選。〔〕如果選舉活動的選民在做出投票抉擇時被虛假信息誤導,那么最終的選舉結果將無法反映選民的真實意愿,這將違背選舉這一民主程序的根本價值所在。〔〕因此,如何對虛假選舉言論進行規制,成為了美國法律界共同關注的話題。本文旨在梳理總結美國國內針對虛假選舉言論進行規制的立法情況,闡明聯邦和各州法院在審查該類立法的合憲性時所表達的觀點,并指出虛假選舉言論法律規制的必要性,提出解決相關問題的可能出路。

一、   選舉言論的性質及其憲法地位 

廣義上講,選舉言論系指選舉活動期間一切與選舉有關的言論。發表選舉言論的主體可以是候選人及其競選團隊,可以是在選舉中支持特定候選人的利益集團,也可以是新聞媒體和一般選民等選舉活動參與方。發表選舉言論的目的在于對選舉過程中選民關注的重要議題進行辯論和分析,對不同候選人的執政能力、個人品德乃至出身背景等問題進行討論和比較,從而為選民的投票決策提供參考。

美國聯邦最高法院在依據憲法審查政府為規制言論自由所采取的措施是否違憲的過程中,發展出了在言論自由保障領域居于重要地位的雙階理論(two-level theory)。該理論將言論區分為高價值言論(high value speech)和低價值言論(low value speech)。通常認為,低價值言論包括直接教唆行使暴力的言論(incitements to violence)、誹謗言論(libel)、猥褻性言論(obscenity)、挑戰性言論(fighting words)等類型。這些類型的言論一般受到較低程度的憲法保障。高價值言論系指其內容涉及實質意義的意見或觀點表達,具有一定社會價值的言論,因而受到較高程度的憲法保障。〔〕選舉言論因其關乎民主選舉的進程,根據傳統雙階理論的分類,無疑屬于憲法所著力保障的高價值言論。

在現代民主憲政社會里,言論自由是自我治理(self-governance)不可或缺的工具;在一個自我治理的民主體制中,強調統治者和被統治者具有相同的地位,要對公共政策做出明智的決定,必須要讓和系爭公共政策有關的事實和利益,都能夠充分地且公平地呈現出來。正因為如此,Meiklejohn根據言論是否關乎公共利益的事務(upon matters of public interest)以及會否影響普遍福祉(general welfare),將政治性言論從一般言論中區分出來,賦予其相當重要的地位。Cass Sunstein在此基礎上進一步提出雙層理論(two-tier theory),主張政治性言論應該占據言論自由的核心地位。〕該理論在美國法學界產生了重要的影響,使得限制政治性言論的立法受到極其嚴格的合憲性審查。選舉言論符合Meiklejohn對政治性言論所作的定義,應屬于政治性言論的范疇。因此,政府對選舉言論所施加的規制措施亦將受到嚴格的合憲性審查。

二、虛假選舉言論的來源及危害

(一)虛假選舉言論的來源

Kirsten Wilcox將參與選舉的候選人同法庭上辯論的雙方律師相比較。〕 Wilcox認為二者相似之處在于,候選人和律師都想在辯論中擊敗對方,以使己方獲勝。不同之處在于:第一,法庭中雙方律師的辯論由法官裁判勝負,選舉中的候選人則由選民投票決定走留;第二,法庭中的雙方律師受到行為規范的約束,不能故意提供虛假證據,故意陳述虛假事實進行辯論,而選舉中的雙方候選人則不受任何“候選人責任法(Code of Candidate Responsibility)”的約束,可以為了達成自己的目的而發表任何言論。這樣一來,候選人為了贏得選舉,便傾向于發布不利于對方的言論,而不顧其言論的真實與否。而心理學研究表明,和正面的政策資訊相比,負面攻擊對中間選民產生更深的影響。〔〕既然選民的心理如此,候選人、競選團隊和相關利益集團便更慣于捏造并散布有關競爭對手的負面消息了。

傳統媒體時代,選舉資訊主要通過紙質媒體和廣播、電視的付費服務向選民傳播,虛假選舉言論的主體主要為資金雄厚的候選人、競選團隊及相關利益集團。隨著互聯網時代的到來和發展,虛假選舉言論的主要傳播平臺便轉移至了網絡媒體,言論主體也發生了巨大的變化。一方面,因網絡社交媒體(如Facebook、Twitter等)給網民免費提供了發表言論、傳播觀點的平臺,捏造、傳播虛假選舉言論的主體便不再限于傳統上通過給報社或電視臺付費來獲得發言機會的競選方,普通網民也出于各式各樣的目的參與了進來。另一方面,因網絡媒體對全球各地用戶開放,使得外國勢力得以利用此一便利性有預謀、有組織地捏造、傳播針對特定候選人的虛假言論,以期制造輿論混亂、誤導選舉國選民,從而使符合本國利益的候選人當選。該背景下,虛假選舉言論的來源日趨復雜化,數量和傳播量有了爆炸式的增長,〔〕對民主選舉進程所帶來的危害也進一步增加。

(二)虛假選舉言論的危害

在所有民主國家,合法和公正的選舉都是體現民意的首要(如果不是唯一)過程。〕而公正選舉的前提之一便是選民在參與選舉的過程中能夠充分獲悉正確的選舉資訊。如若任由虛假選舉言論廣泛傳播,眾多選民在被誤導的情況下做出選舉抉擇,則選舉的合法性和公正性必將大打折扣,民主制的初衷和價值恐怕難以實現。

首先,虛假選舉言論會減損整個選舉進程的公正性。虛假選舉言論會歪曲相關議題的真相,使選民無法做出理性的判斷,甚至會因為某些煽動性的言論而增加社會分歧。〕美國一家著名的新聞聚合網站BuzzFeed的研究顯示,在2016年美國大選全民投票日前的三個月里,大型社交網站Facebook上面影響力最大的20條虛假選舉資訊累計獲得了870萬人次的閱讀量,而影響力最大的20條關于選舉的真實新聞卻僅獲得了730萬人次的閱讀量。〕如果為數眾多的選民都是基于不實的選舉信息做出不符合自己原本意愿的投票決策,那么選舉結果的公正性和合法性便都是成疑問的。

其次,虛假選舉言論不僅不會給選民提供有效的選舉資訊,反而會損害政治對話的氛圍和品質。民主選舉的功能無非是在諸多候選人的自由競爭中產生代表多數選民偏好的統治者,而選舉是候選人和選民之間的資訊交換過程。在規范的選舉過程中,候選人所代表的是政策、理念、才干、魄力和品性等一系列個人素質和政治立場。只有在經過充分的資訊交流之后,選民才可能充分了解各位候選人,最后透過比較做出明智的選擇。〕如果選舉的資訊交換過程充斥著各方的虛假選舉言論,候選人疲于應付各種不實指控,無暇顧及政見的闡述與宣傳,那么選民便無法通過選舉來參與良性的政治對話,無法通過理性的投票來行使自己的政治權利,民主政治的初衷便無從實現。

再次,虛假選舉言論會降低選民的參選率。一方面,充斥著虛假選舉言論的輿論場會讓選民對選舉產生厭惡情緒:既然無從獲取有價值的信息,既然根據虛假信息可能會投出有悖自身利益的選票,那么干脆就不浪費精力去關注選舉進程,不浪費時間去行使沒有助益的選舉權。另一方面,有些虛假選舉言論針對選舉活動本身,散布不實的投票時間、投票地點或者選民的參選資格,使部分選民錯過了投票,〕也在一定程度上降低了選民投票率,影響選舉結果的代表性。

最后,虛假選舉言論還可能會在一定程度上致使正直而優秀的候選人放棄對任何公職的競選。〕一方面,大量的虛假選舉言論針對候選人的人品、家庭和背景,正直的候選人可能因擔心名譽受損之虞而不愿參與競選活動。另一方面,在競選過程中,當對方候選人采取不實言論攻擊策略后,如果己方不以牙還牙進行相應的反擊,就很可能在選票上付出慘重代價。〔〕正直的候選人亦可能因為不愿被迫發表虛假攻擊言論而拒絕參選,最終導致民主選舉程序無法有效推選出真正優秀的政治領導者。 

三、美國規制虛假選舉言論的法律 

美國各界對虛假選舉言論所造成的危害均有較為深刻的認識,不僅學界對如何降低虛假選舉言論危害進行了不斷的研究和探討,政府也針對虛假選舉言論進行了相關的立法,以期凈化選舉輿論氛圍,提升選舉對話的質量,降低虛假選舉言論所造成的負面影響,從而維護選舉的公正性和合法性,維護選民對選舉的信心和參與熱情。

(一)各州虛假選舉言論規制法律

目前,美國共有19個州針對虛假選舉言論進行了相關的立法工作。〕各州立法的內容不盡相同,但總的來說,可以從以下幾個方面進行總結和把握。

第一,關于虛假選舉言論主體的規定。關于虛假選舉言論發布的主體,佛羅里達州只針對候選人進行規制,該州法典第104.271(2)條規定:“在候選人初選或其他選舉過程中,任何候選人基于實際惡意發布或者指使他人發布針對對方候選人的不實言論,均視為違反本法的行為。”其他18個州的法律在規制虛假選舉言論時,則沒有特別規定言論主體,任何人發表虛假選舉言論,均有可能構成違法行為,例如科羅拉多州法典第1.13.109(1) (a)條規定:“任何人不得在選民選舉任何公職人員或議決任何議題的過程中,以影響選民投票為目的,通過信件、傳單、廣告、海報或者任何其他傳播渠道,故意發表、廣播、散布或者指示他人發表、廣播、散布相關虛假言論。”

第二,關于虛假選舉言論內容的規定。各州立法所規制的選舉言論的內容并不完全一致。有的州僅規制貶損候選人品行的言論,如密西西比州法典第23.15.875條規定:“在選舉活動過程中,任何人,包括候選人在內,不得公開或者私下就任何候選人私人生活方面的忠貞、正直或其他道德品質方面的問題發表任何指責,除非該指責屬實并且能夠被證明屬實。”有些州則規制所有關于候選人的虛假陳述,如馬薩諸塞州法律規定:“任何人不得發表、散布或者指使他人發表、散布針對公職候選人的、旨在使該候選人當選或者落選的不實言論。” 〕另外,有些州還同時規制公民復決投票(referendum)過程中針對投票議題的不實言論,例如威斯康辛州法典第12.05條規定:“任何人不得故意發表、散布或者指使他人發表、散布關于候選人或者公民復決案的、任何意圖影響投票結果或者極有可能影響投票結果的虛假陳述。”

第三,關于虛假選舉言論發布渠道的規定。多數州在規制虛假選舉言論的立法中,并不特別限定通過何種渠道發布的言論。但也有一些州只針對特定渠道發表的虛假選舉言論進行規制,例如阿拉斯加州法典第15.13.095條規定:“任何以干擾投票結果為目的,明知某項陳述為不實言論、或者無視該項陳述的真實性,仍在電話民調的過程中或者通過直接致電選民的方式向選民故意傳播該項陳述,試圖影響選民投票決策的行為,是違反本條款的行為。因此類行為而受損失的候選人,可以依據本條款向高等法院(superior court)提起訴訟,要求致電者、致電者的雇主、組織或批準電話民調者賠償損失。”還有部分州只規制通過廣告和其他宣傳品傳播的虛假選舉言論,例如田納西州法律規定:“明知針對某候選人的陳述、指責或其他言論為虛假言論,仍印制、散布或者指使他人印制、散布含有該言論宣傳品的行為,是C級輕罪(a Class C misdemeanor)。”

第四,關于虛假選舉言論認定違法標準的規定。在主觀方面,有些州只將明知(knowingly)行為認定為違法,例如西佛吉尼亞州法律規定:“明知意圖影響選舉結果或者極有可能影響選舉結果的言論為不實言論,仍故意發表、散布或者指使他人發表、散布的行為是輕罪,處一年以下監禁,或者處一年以下監禁并處或單處一萬美元以下罰金。” 〕有些州法則同時制裁明知(knowingly)行為和無視(in reckless disregard of the truth)行為,例如北卡羅來納州法律規定:“初選或者選舉期間,以影響候選人的提名或者當選為目的,明知貶損候選人的言論為虛假言論或者無視該言論的真實性,故意發表或者指使他人散布該言論的行為,是二級輕罪(Class 2 Misdemeanor)。” 〕在客觀方面,俄勒岡州只將散布針對實質性事實(material fact)的虛假言論認定為違法,該州法律規定:“本法禁止明知關于候選人、政治委員會(political committee)或者復決議案(measure)實質性事實的言論為虛假言論,或者無視該言論的真實性,指使他人書寫、印刷、發行、張貼、傳播或者散布含有該言論的信函、傳單、布告、海報、圖片或者其他出版物、單獨或者與他人合謀刊登含有該言論的廣告的行為。”

第五,對其他欺騙性行為的規定。一般而言,發表虛假選舉言論的目的意在給選民提供不實資訊,從而影響選民的判斷,使選民基于錯誤信息做出投票決策。除此之外,還有一些直接欺騙、誤導選民違背自身意愿投票的行為。弗吉尼亞州法律對此類行為進行了規制。該州法律規定:“明知某選民不能識讀選票上的文字,故意將此選票提供給該選民,并對選票上的文字進行錯誤解讀,誘導該選民違背其真實意愿進行投票的行為,是一級輕罪(Class 1 misdemeanor)。”

此外,還有些州為了確保選民理性地做出投票決策,提升選舉的公正性,對特定時間、特定地點的選舉表達行為采取了規制措施。明尼蘇達州法律規定:“初選或者選舉投票當天(primary or election day),任何人不得在投票點、設有投票點的公共場所或者距設有投票點的建筑物100英尺范圍內,陳列競選材料、張貼競選告示、請求、教唆或者以其他方式誘導或者說服選民投票支持或者反對特定的候選人或者票決議題(ballot question);任何人不得在投票點或者投票點附近佩戴競選徽章、標志牌或者其他標志物,或者向他人提供上述標志物。” 〔〕密西西比州法律規定:“在選舉投票當天或者選舉投票之前的五天內,任何人不得就任一候選人私人生活方面的忠貞、正直或其他道德品質方面的問題發表任何指責,無論該指責是否屬實。”

(二)聯邦相關法律

美國聯邦層面的法律中沒有直接針對虛假選舉言論的法條,但是國會通過的《聯邦競選法案》(Federal Election Campaign Act)以及《跨黨派競選改革法案》(Bipartisan Campaign Reform Act)對規范選舉言論起到了間接的促進作用。其中對政治廣告進行規范的條款使刊登競選廣告的相關各方不得不對自己在廣告中的言行進行審慎考慮,這在一定程度上抑制了虛假選舉言論的產生和傳播。例如,關于競選廣告資金來源披露的條款規定:“候選人、候選人授權的政治委員會或其代理人支付的競選廣告,應當準確地披露(shall clearly state)該廣告的支付者;由其他人支付并經候選人、候選人授權的政治委員會或其代理人批準的競選廣告,應當準確地披露該廣告的支付者及其批準方;未經候選人、候選人授權的政治委員會或其代理人批準的競選廣告,應當準確地披露支付者的姓名、固定住址、電話號碼或者萬維網網址,并聲明該廣告未經候選人或候選人授權的政治委員會批準。” 〕 再如,著名的“廣告支持條款”(Stand By Your Ad provision)規定,競選聯邦職務的候選人、支持某一候選人的利益集團和政黨,在其通過廣播或電視播出的競選廣告中應當由候選人親自表明自己的身份并聲明自己支持該競選廣告的內容。〕此類條款使得競選廣告的資助方和相關候選人必須公開面對廣告的受眾——廣大選民,從而強化了資助方和候選人的責任,使其不敢輕易冒險,故意在廣告中發布虛假選舉言論。

隨著網絡時代的到來,候選人越來越傾向于使用網絡媒體發布競選廣告、開展競選活動。為了填補網絡競選廣告的法律空白,北卡羅來納州的眾議院議員普賴斯(Price)于2004年向國會提出了《網絡競選廣告支持法案》(Stand By Your Internet Ad Act),旨在將上述“廣告支持條款”的規定擴及通過互聯網發布的競選廣告。遺憾的是該法案并未在國會獲得通過。

2016年美國第58屆總統選舉中充斥網絡的各種虛假選舉言論再一次引起了人們對網絡選舉言論的警惕,制定規制網絡競選廣告的法律被重新提上了議程。2017年10月31日至11月1日美國國會舉行的關于俄羅斯干預大選和特朗普競選團隊通俄問題的三場聽證會上,網絡社交平臺Facebook在證詞中表示,2015至2017年間有著俄羅斯官方背景的一家互聯網研究機構(Internet Research Agency)通過虛假Facebook賬號發表了各類關涉美國大選的言論,此類言論累計獲得12,600萬網民瀏覽;Twitter則確認該機構在其平臺上注冊了2,700多個賬號,用來散布虛假選舉新聞。〕俄羅斯機構花在Facebook平臺上的政治廣告費用超過了10萬美元,在YouTube, Gmail和Google搜索上所投入的廣告費用也有數萬美元之多。〕鑒于此類問題的嚴重性,參議員Mark Warner和Amy Klobuchar在國會中提出了《誠實廣告法案》(Honest Ads Act)。該法案旨在修改前述規制廣播和電視競選廣告的法律條款,將其適用于網絡競選廣告,同時要求網絡媒體拒絕外國勢力在其平臺上購買競選廣告。〔〕該法案目前尚處于國會審議之中。法案對網絡競選廣告提出的透明化要求將迫使各大網絡平臺公開競選廣告贊助方和支持方的信息,這對于選民識別競選廣告的來源,更好地甄辨廣告中言論的真實性具有極大的助益。如若網絡競選廣告的傳播不受任何限制,制作、發布虛假競選廣告的政治成本幾乎為零,競選利益相關方必將熱衷于通過此方式散布虛假選舉言論,誤導選民以追求自身利益的實現。因而在網絡信息傳播占據主導地位的今天,考慮將傳統上僅規制廣播和電視競選廣告的相關法律措施適用于網絡媒體,對網絡媒體的信息傳播施以合理的規制,實屬相當必要。

 四、對規制虛假選舉言論法律的合憲性審查——法院觀點

美國法律在對虛假選舉言論進行規制時,所著力考量的因素往往有二:一為保護候選人的名譽權不被濫加損害,二為保障選舉進程的公正性和有效性。〕然而,在高度重視言論自由,尤其是政治言論自由的美國,任何針對政治性言論所為的規制措施,必將面臨嚴峻的合憲性考驗。上個世紀末至今,聯邦和各州法院在審查州法規制選舉言論的合憲性的過程中,適用了越來越嚴格的標準,促使各州不斷地完善和修改州法,以期在公正選舉和言論自由之間達至適當的平衡。

(一)McIntyre v. Ohio Elections Comm’n案

1988年4月27日,俄亥俄州威斯特維爾市布蘭登中學舉辦了一場公眾集會,旨在討論即將由公民投票表決的“學校征稅提案(school tax levy)”。McIntyre向與會公民散發了反對該項提案的傳單。部分傳單上印上了McIntyre的名字,部分傳單只是署名為“關心此議題的父母和納稅人(CONCERNED PARENTS AND TAX PAYERS)”。支持該提案的某學校官員向俄亥俄州選舉委員會提起了訴狀,稱McIntyre散發匿名傳單的行為違反了該州法典第3599.09(A)條〕關于禁止散發匿名印刷品的規定。選舉委員會支持了該官員的起訴,對McIntyre判處100美元的罰款。富蘭克林郡普通訴訟法院(The Franklin County Court of Common Pleas)推翻了選舉委員會的裁決,該法院認為McIntyre女士是以公開的方式向參會者散發的傳單,而且傳單中的言論并沒有誤導公眾;同時認定規制該種行為的州法違憲。 俄亥俄州上訴法院認為選舉委員會的處罰合法。俄亥俄州最高法院維持了上訴法院的判決。

1994年,該案上訴至美國聯邦最高法院。聯邦最高法院推翻了俄亥俄州最高法院的判決,認定該州法典規制匿名選舉宣傳品的第3599.09(A)條違憲。在論證該條款合憲性的同時,聯邦最高法院的判決中還提及了州法中關于規制虛假選舉言論的條款。該判決的多數意見中寫道,俄亥俄州聲稱在選舉活動中對欺騙性和誹謗性的言論進行規制事關重大,我們表示認同。在選舉活動中,一旦虛假言論被選民采信,或將給公眾帶來十分不利的后果。但是我們認為,俄亥俄州可以依據該州法典中規制虛假選舉言論的第3599.09.1(B)條和第 3599.09.2(B)條〔〕而達到此一目的。斯卡利亞大法官在判決書中的反對意見中也對規制虛假選舉言論的問題進行了闡述。他認為,為達至確保選舉公正合法之目的,可以對相關言論加以規制,即便規制措施在平時是違憲的。

聯邦最高法院沒有直接針對規制虛假選舉言論的立法作出過判決。但從最高法院在McIntyre案判決中的觀點可以看出,最高法院認為為了保證選舉的公平性和合法性,可以對虛假選舉言論采取適當的規制措施。此一觀點為各州規制虛假選舉言論的立法提供了有力支撐。

(二)State v. Jude案〕——“實際惡意”標準

Jude于1994年參加了第六選區國會席位的競選,選民投票日之前的一個周末,Jude在電視上刊登了一則含有虛假陳述的廣告。明尼蘇達州以該行為違反了州法中規制虛假選舉言論的條款〕為由,起訴了Jude。該條法律規定,知道或者應當知道(knows or has reason to believe)意圖影響選舉結果或者極有可能影響選舉結果的針對某候選人的言論為不實言論,仍故意策劃、播出或者散布含有該不實言論的政治廣告或者競選材料的行為是犯罪行為。初審法院認為該條款因過于寬泛(overbroad)而違憲。明尼蘇達州向州上訴法院提起了上訴。上訴法院援引并闡發了聯邦最高法院在New York Times v. Sullivan〕和Garrison v. Louisiana案 〕中所提出的觀點,認為明尼蘇達州法典中所規定的“應當知道(has reason to believe)”的情況過于寬泛。只有當發表或者散布虛假言論者是具有實際惡意時(actual malice),才可對其進行規制。因而該條款違憲。繼上訴法院作出判決之后,明尼蘇達州修改了法典,在規制虛假選舉言論的第211B.06條中增加了實際惡意的內容,即只有當行為人明知為虛假或者無視該言論的真實性(the person knows is false or communicates to others with reckless disregard of whether it is false)時,才進行處罰。

(三)Rickert v. Wash, Pub. Disclosure Comm’n案〕——“誹謗性”標準

Rickert在競選華盛頓州參議員的過程中,向選民寄發了指責其競爭對手Sheldon的宣傳冊。宣傳冊中稱Sheldon投票支持關閉一所為發育障礙者設立的福利設施。該言論后經證實為虛假言論。Sheldon將Rickert訴至華盛頓州公共信息披露委員會(Public Disclosure Commission)。公共信息披露委員會根據該州法典第42.17.530(1)(a)〕對Rickert處以1000美元罰款。州高等法院(superior court)判決支持了公共信息披露委員會的處罰。Rickert向華盛頓州上訴法院(the Court of Appeals)提起了上訴。上訴法院認定州法42.17.530(1)(a)條違憲。

2006年6月,該案上訴至華盛頓州最高法院。最高法院法官在判決書中產生了較為嚴重的分歧。以J.M. Johnson為代表的四名法官認為該條款所稱的為了保護候選人的目的并不能為州法規制選舉言論提供充分的理由。而且即使為了保護候選人可以對選舉言論采取適當的規制,該條款仍然存在著較大的缺陷。為了達成該條款所追求的保護候選人的目的,只需要規制誹謗性的虛假選舉言論即可,而該條款卻同時規制非誹謗性的虛假選舉言論,因此是欠缺嚴密考慮設計(not narrowly tailored)的條款,不能通過合憲性審查。首席法官Alexander同意Johnson等四名法官關于該條款因過于寬泛(overbroad)、欠缺嚴密考慮設計(not narrowly tailored)而違憲的觀點,但他認為該條款保護候選人的目的可以為規制部分選舉言論提供依據。他寫道,政府可以為了保護候選人對誹謗性的虛假選舉言論進行處罰。以Madsen為代表的其余四名法官則認為該條款沒有違憲。Madsen在反對意見中提到,該條款規制具有實際惡意的針對候選人的虛假選舉言論,符合聯邦最高法院在New York Times v. Sullivan案中提出的審查標準。

華盛頓州議會對九名法官的觀點進行了總結:雖然該條款被多數意見認定為違憲,但四名法官認為規制虛假選舉言論合憲,一名法官認為可以規制誹謗性的虛假選舉言論,因此多數法官贊成對具有誹謗性的虛假選舉言論進行規制。考慮到誹謗性虛假選舉言論對候選人所造成的極大傷害,州議會在原條款的基礎上增加了“誹謗性”標準,僅僅規制具有實際惡意的誹謗性的虛假選舉言論。

(四)Susan B. Anthony List v. Driehaus〕——嚴密考慮設計以保護至關重要的利益

Susan B. Anthony List(SBA)是一家反墮胎組織。2010年,在眾議院議員Steven Driehaus參加競選謀求連任期間,SBA策劃豎起一塊旨在指責Driehaus的廣告牌。廣告牌上寫道:“Driehaus無恥!Driehaus投票支持用納稅人的錢資助墮胎。” Driehaus以該言論不實為由,訴至俄亥俄州選舉委員會(Ohio Election Commission)。州選舉委員會認定SBA違反了該州法典中規制虛假選舉言論的條款〕。SBA認為該條款違憲,向法院提起上訴。聯邦地區法院和第六巡回上訴法院均認為訴因不夠充分(the issue was not ripe),駁回了SBA的上訴請求。SBA進而上訴至聯邦最高法院。最高法院將該案發回重審。經重新審理,地區法院認定州法的這一條款違憲。州選舉委員會則認為該條州法合憲,進而向聯邦第六巡回上訴法院提起了上訴。上訴法院于2016年2月24日對該案作出判決。該法院對審查規制虛假選舉言論的立法應采取何種標準進行了詳細論證,此次判決中的觀點是目前為止聯邦法院對審查此類立法合憲性的最新觀點。

上訴法院在判決書中提到,雖然該法院曾在1991年的Pestrak v. Ohio Elections Commission案〕中認定規制虛假選舉言論的州法合憲。但此案中的觀點因不能符合聯邦最高法院在2012年的United States v. Alvarez〕中提出的論點,因而應當重新予以審視。在United States v. Alvarez案中,最高法院認為,虛假言論并不必然不受第一修正案的保護。即便最高法院在之前的案例中經常提到虛假言論沒有憲法價值,但是該觀點一直都是在虛假言論造成了法定事實損害(legally cognizable harm)的語境下提出的。因此,只要虛假言論不是誹謗言論且沒有造成直接損害,該言論仍然受第一修正案的保護。基于此一觀點,上訴法院認為規制虛假選舉言論的立法應當被認定為違憲(presumptively unconstitutional),除非該法律旨在保護至關重要之利益且經過嚴密考慮設計以達至該目的(serve a compelling state interest and are narrowly tailored to achieve that interest)。雖然俄亥俄州保障選舉公正性、保證選民投票權不被虛假言論侵蝕的利益至關重要,但是該州法典欠缺嚴密考慮設計narrowly tailored),因而違憲。具體而言,上訴法院認為州法有以下幾點缺陷:(1)根據州法規定的時限,俄亥俄州可能無法在選民投票日前對系爭言論作出裁決;(2)沒有將無關緊要的爭訟排除在受理范圍之外;(3)對非實質性(non-material)的虛假言論也進行規制;(4)對散布虛假選舉言論的商業中介(commercial intermediates)也進行處罰;(5)對某些其他危害選舉的行為沒有進行規制,且已規制的行為并不一定對選舉造成重大傷害。

雖然其他州的法律尚未受到如此嚴格的司法審查,但2016年第六巡回上訴法院的此一判決無疑給其他規制虛假選舉言論州法的合憲性提出了嚴峻的挑戰。倘若依據該法院的觀點,規制虛假選舉言論的立法必須經過相當周密的考慮和設計,只得規制對選舉公正性、選民投票權等重要利益造成嚴重傷害的虛假選舉言論,且只得制裁主謀者,不得制裁傳播言論的中間人(intermediates)。

五、維護選舉公正——對虛假選舉言論規制法律的批判性思考 

霍爾姆斯大法官在Abrams v. United States案〕中提出的言論自由市場(marketplace of ideas)理論在美國言論自由保障領域占有相當重要的地位。該理論認為,即便是極端邪惡的(outrageous)、可憎的(repulsive)和荒謬的(preposterous)觀點也能得到憲法第一修正案的保護,因為在自由競爭的言論市場里,這些言論終將被其他更合乎理性的(reasonable)、積極的(vigorous)言論所擊敗。2012年的United States v. Alvarez案中,聯邦最高法院再次引用了霍爾姆斯大法官的觀點,認為對虛假言論最好的糾正方式是真實的言論;因此應當盡量避免對言論采取規制措施,讓更多的言論進入言論自由市場,讓真實的言論去糾正虛假言論。

然而需要注意的是,在承認言論自由市場理論的合理性及其在言論自由領域的重要意義的同時,也應當認識到該理論中存在的過于理想化的傾向。將其適用于虛假選舉言論的場合時更是如此:選民投票日一經確定,選舉輿論場的辯論時段即固定下來;長期來看,真實言論或能在該輿論場中占據優勢,但如若投票日之前有限的時間里真實言論未能將虛假選舉言論澄清,選民的投票抉擇便只能基于不實的信息而做出。對于故意在臨近投票日散布虛假選舉言論的情形,該理論無法發揮作用的危險性更大。從實踐中的案例來看,置身于選舉活動中的選民往往并不能分辨出言論自由市場中哪些言論是真實言論,哪些言論是虛假言論,真實言論并不一定總是能夠“擊敗”虛假言論,虛假言論所帶來的誤解并不一定能夠因真實言論的出現而得到有效的消除。即便是在網絡媒體中顯得相當老練成熟的年輕選民,也很容易被虛假選舉新聞所蒙蔽,更不用說年齡稍大的選民了。〕當今網絡時代泛濫于世的虛假選舉言論更是使不斷惡化的選舉公正問題雪上加霜,過分地強調言論自由市場理論對虛假選舉言論的澄清作用無疑是不合時宜的;一味地追求言論自由而對虛假選舉言論規制法律施以過于嚴苛的違憲審查標準難言是明智之舉。既然將政治性言論放在言論自由保護領域的核心位置的目的在于通過放開言論來促進民主政治的健康運行,〕那么當虛假選舉言論損害了這一初衷時,就不應該繼續對該類特定言論一味強調毫無差別、毫無限制的保護。在平衡言論自由和選舉公正兩大利益的基礎上,對虛假選舉言論采取適當的規制措施無疑是相當必要的。

一般政治性言論之所以獲得最高程度的憲法保護,在于其目的為討論公共利益事務,尋求普遍福祉的增進。如前文所述,選舉言論固然具備此一特征,然而它同時承載著給選民——這一特定活動中的公眾——提供資訊的作用。選舉活動中,選民處于候選公職人員選舉人(或公共政策投票人)的地位,其投票決策的行動是現代民主國家公民參與國家管理的一種最為重要的方式。該種情境下的公民類似于國會中對特定議題進行調查和表決的議員,有權利獲悉與自己管理國家活動相關的真實信息,任何旨在故意制造虛假信息、誤導選民、影響其履行管理職責的行為當然然要受到法律的規制。聯邦第六巡回上訴法院的違憲審查標準未免過于苛刻,在對虛假選舉言論規制法律的司法審查中,不應當一味地采用過于嚴格的審查標準。該法院提出的嚴密考慮設計(narrowly tailored)標準可以作為參照,但不應成為審查一切規制法律的準則。結合其判決中提出的俄亥俄州法中的幾點缺陷,可以考慮只對確實即將造成明顯危害、且采取規制措施能有效消除該危害的虛假選舉言論主體和言論內容進行限制。同時,立法應當將候選人從一般公眾中區分出來。對一般公眾發表的違法的虛假選舉言論,給予輕微懲處,或者僅僅對其不實性進行公開宣告,以消弭其對選民決策造成的不利影響,同時輕微懲處或真實性宣告不至于產生“寒蟬效應”(chilling effect),抑制選民的辯論熱情。而候選人發表的虛假選舉言論往往帶有極為強烈的目的性——使自己當選,且候選人作為有相當影響力的公眾人物,足以對公眾決策,甚至對公眾政治觀點的形成產生深刻影響。因此對候選人本人或指使他人惡意散布虛假選舉言論的行為,應當給予更重的處罰。

第六巡回上訴法院認為系爭言論可能無法在選民投票日前獲得法律裁決的。對于距離投票日較近、案情較為復雜的情況,此一擔憂有其合理性。在適用法律規制方式的同時,可以考慮輔以其他有益方式。近年來,美國國內一些媒體和民間組織建立了相關的辟謠網站,對選舉言論的真實性進行鑒定,例如factcheck.org和politifact.com。這些網站對系爭選舉言論進行調查和分析,并將真相傳遞給普通選民,無疑能夠對選民獲取準確的選舉資訊、作出理性投票決策帶來有利影響。為避免此類網站被特定政黨或特定候選人的資金把控,選舉委員會可以考慮從選舉資金中拿出一定額度,對有影響力的網站進行資助。或者可以考慮成立官方的選舉辟謠機構,由跨黨派成員組成,并定期將虛假選舉言論予以曝光,給選民決策提供有力參考。

在選舉活動網絡化、選民資訊交流網絡化的今天,針對網絡平臺上言論傳播的特點,亦應當完善網絡平臺監管法律,強化平臺的虛假選舉言論管控責任。鑒于網絡競選廣告存在明顯的法律空白,將聯邦層面原有的相關法律擴展至網絡領域至為迫切。通過完善相關法律,使選民可以清楚地識別競選廣告的出資方和批準該廣告的候選人,給選民理性審視該廣告的意圖和其內容的真實性提供了重要參考因素。譬如,若選民知道攻擊某位候選人的競選廣告是該候選人的對手所為,則選民自然會考慮對該廣告中言論的真實性做進一步的分析。迫于公開面對選民的壓力,廣告的出資方和相關候選人也不敢像在匿名廣告中那樣,肆無忌憚地在競選廣告中散布虛假選舉言論。在前文所述的國會聽證會上,Google公司表示已經針對虛假選舉言論采取了相應的措施,他們編寫了新的算法來識別虛假新聞和競選廣告;修改了平臺的廣告政策,對廣告申請者的身份進行更全面的審核并讓網民知曉誰在資助競選廣告。〕Twitter成立了“信息質量小組”,對發送虛假言論的機器人賬號進行清理;Facebook表示已經增加了1萬名處理信息安全的員工,并將進一步增加競選廣告的透明度。〔〕大型網絡平臺采取的這些措施將會降低網絡中虛假選舉言論的數量,對改善選舉對話質量也具有一定的促進作用。可以考慮將此類措施要求納入網絡平臺監管法律中,敦促網絡媒體采取行動,使日益依賴網絡獲取選舉資訊的選民能夠獲得更多真實可靠的信息,做出真正符合自身利益的投票決策。


注釋:
〕參見Hannah Ritchie, Read all about it: The biggest fake news stories of 2016, CNBC (Dec. 30, 2016), http://www.cnbc.com/2016/12/30/read-all-about-it-the-biggest-fake-news-stories-of-2016. html.
〕同上注。
〕Halimah Abdullah, Campaign 2012: Smoke and Mirrors or Outright Lies, CNN(Aug. 8, 2012, 1:37 PM), http:// edition.cnn.com/2012/08/08/politics/campaign-distortions/index.html [http://perma.cc/TNJ5-4RZG].
〕Barack Hussein Obama Will Move America to…, GOV’T Is NOT GOD, http://www.gingpac.org /wp-content/ uploads/2012 /08/GINGadFinal.pdf [http://perma.cc/DD9M-KZDL].
〕參見Jason Zenor, A Reckless Disregard for the Truth: The Constitutional Right to Lie in Politics , Campbell Law Review, Vol.38,2016,pp.44~45.
〕Jack Winsbro, Comment, Misrepresentation in Political Advertising: The Role of Legal Sanctions, Emory Law Journal. Vol.36,1987, pp.853~854.
〕參見劉靜怡:“言論自由的雙軌理論與雙階理論”, 《月旦法學教室》2005 年第28 期,第43~44 頁。
〕參見劉靜怡:“政治性言論與非政治性言論”, 《月旦法學教室》2005 年第30 期,第56~59 頁。
〕參見Wilcox K L. False and Misleading Campaign Speech and the Need for Reform[J]. University Of St. Thomas - Minnesota, 2010, pp.7~9.
〕Richman, Evan, Deception in Political Advertising: The Clash between the First Amendment and Defamation Law, Cardozo Arts & Entertainment Law Journal, Vol.16,1998,pp.668.
〕參見Anthony J. Gaughan, Illiberal Democracy: The Toxic Mix of Fake News, Hyperpolarization, and Partisan Election Administration, Duke Journal of Constitutional Law & Public Policy, Vol.12,2017, pp.64~74.
〕張千帆:“選舉公正的司法保障——論負面競選的審查標準”, 《憲政時代》2007 年第4 期,第496 頁。
〕William P. Marshall, False Campaign Speech and the First Amendment, University of Pennsylvania Law Review, Vol. 153,2004,pp.285.
〕Craig Silverman, This Analysis Shows How Viral Fake Election News Stories Outperformed Real News on Facebook, BUZZFEED (Nov. 16, 2016), https://www.buzzfeed.com/craigsilverman/viral-fake-election-news-outperformed-real-news-on-facebook?utm_term=.iqY2o1aWAq#.alb67pdRKO
〕前注12,第498頁。
〕Staci Lieffring, First Amendment and the Right to Lie: Regulating Knowingly False Campaign Speech after United States v. Alvarez, Minnesota Law Review. Vol. 97,2013,pp.1065.
〕同上注。
〕參見前注12,第499頁。
〕ALASKA STAT. § 15.13.095 (2012); COLO. REV. STAT. § 1-13-109 (2015); FLA. STAT. § 104.271 (2015); 10 ILL. COMP. STAT. 5/29-4 (2014); LA. STAT. ANN. § 18:1463(2008); MASS. GEN. LAWS ch. 56, § 42 (2014); MINN. STAT. § 211B.06 (2014); MISS. CODEANN. § 23-15-875 (2015); N.C. GEN. STAT. § 163-274(a)(7)-(8) (2015); N.D. CENT. CODE§ 16.1-10-04 (2015); OHIO REV. CODE ANN. § 3517.21-22 (LexisNexis 2013); OR. REV.STAT. § 260.532 (2013); S.D. CODIFIED LAWS § 12-13-16 (2004); TENN. CODE ANN.§ 2-19-142 (2014); UTAH CODE ANN. § 20A-11-1103 (LexisNexis 2010); VA. CODE ANN. § 24.2-1005.1(A) (2011); WASH. REV. CODE § 42.17A.335 (2014); W. VA. CODE § 3-8-11(2013); Wis. STAT. § 12.05 (2011).
〕參見MASS. GEN. LAWS ch. 56, § 42 (2014) ;其他幾個州也有類似的規定,參見COLO. REV. STAT. § 1-13-109 (2015); LA. STAT. ANN. § 18:1463(2008); OHIO REV. CODE ANN. § 3517.21-22 (LexisNexis 2013); UTAH CODE ANN. § 20A-11-1103 (LexisNexis 2010); W. VA. CODE § 3-8-11(2013); Wis. STAT. § 12.05 (2011).
〕Wis. STAT. § 12.05 (2011) ;另外幾個州的州法也有相關的規定,如COLO. REV. STAT. § 1-13-109 (2015); MASS. GEN. LAWS ch. 56, § 42 (2014); MINN. STAT. § 211B.06 (2014); N.D. CENT. CODE§ 16.1-10-04 (2015); OHIO REV. CODE ANN. § 3517.21-22 (LexisNexis 2013); OR. REV.STAT. § 260.532 (2013); S.D. CODIFIED LAWS § 12-13-16 (2004); UTAH CODE ANN. § 20A-11-1103 (LexisNexis 2010).
〕TENN. CODE ANN.§ 2-19-142 (2014);規則虛假選舉廣告和宣傳品的州法還有MINN. STAT. § 211B.06 (2014); N.D. CENT. CODE§ 16.1-10-04 (2015); OR. REV.STAT. § 260.532 (2013).
〕W. VA. CODE § 3-8-11(2013);其他只將明知行為認定為違法的州法有MASS. GEN. LAWS ch. 56, § 42 (2014); MISS. CODEANN. § 23-15-875 (2015); S.D. CODIFIED LAWS § 12-13-16 (2004); TENN. CODE ANN.§ 2-19-142 (2014); UTAH CODE ANN. § 20A-11-1103 (LexisNexis 2010); Wis. STAT. § 12.05 (2011).
〕N.C. GEN. STAT. § 163-274(a) (8) (2015);同時將明知行為和無視行為視為違法的州法還有ALASKA STAT. § 15.13.095 (2012); COLO. REV. STAT. § 1-13-109 (2015); LA. STAT. ANN. § 18:1463(2008); MINN. STAT. § 211B.06 (2014); N.D. CENT. CODE§ 16.1-10-04 (2015); OHIO REV. CODE ANN. § 3517.21-22 (LexisNexis 2013); OR. REV.STAT. § 260.532 (2013).
〕OR. REV.STAT. § 260.532(1) (2013).
〕參見VA. CODE ANN. § 24.2-1005.1(A) (2011);伊利諾伊州和明尼蘇達州法典也對此類欺騙性、誤導性行為進行了規制,參見10 ILL. COMP. STAT. 5/29-4 (2014); MINN. STAT. § 204C.035 (2010).
〕MINN. STAT. ?2012 U.S. Supr.
〔[49]〕參見Abrams v. United States, 250 U.S. 616, 1919 U.S. Supr. (Holmes, J., dissenting).
〔[50]〕參見Patricia Reaney, Teens More Resilient, Tech Savvy Than Older Millennials: Study, REUTERS (June 19, 2013), http://www.reuters.com/article/us-millennials-poll-idUSBRE95I1J420130619.
〔[51]〕參見前注8。
〔[52]〕參見Erin Kelly, Senators threaten new rules if social media firms can't stop Russian manipulation themselves, USA TODAY (November 1, 2017), https://www.usatoday.com/story/news/politics/2017/11/01/senators-say-social-media -companies-must-do-more-stop-russias-election-meddling/820526001/.
〔[53]〕參見前注31。
作者簡介:姜開鋒,男,1990年4月生,中國政法大學法學院碩士研究生,主要研究方向為憲法學。
文章來源:《財經法學》2018年第5期。
發布時間:2018/10/10
 
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