全國人大憲法和法律委員會的雙重審查屬性
——作為立法審查的合憲性審查
作者:鄭賢君  
    摘要:  作為立法審查的合憲性審查不同于憲法監督意義上的合憲性審查,其性質屬于立法程序,其理論依據是立法權受合憲秩序約束和國會自律,意在維護憲法秩序統一,提高立法質量,評估法案的合憲性。立法審查的主體是全國人大憲法和法律委員會,審查對象是法律案,審查原則應是在服從“不抵觸”的前提下,遵守憲法、違反憲法之禁止以及不得超越憲法授權。審查效力包括修改、重寫、不做變動與擱置,審查附帶說明的性質為決議,具有“法”的拘束力。
    關鍵詞:  立法審查 合憲性 合憲秩序 國會自律 法律案

引言

2018年6月22日,第十三屆全國人大常委會會議第三次會議審議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》(以下簡稱《決定》),以立法方式將法律委員會的職責轉移至憲法和法律委員會,明確憲法和法律委員會在統一審議法律草案之外的五種職責,肯定兩種意義上的合憲性審查:一為立法過程中審議法律草案;一為憲法監督意義上的合憲性審查。前者稱為立法審查,后者稱為憲法監督。這在實際上賦予憲法和法律委員會的雙重屬性,需要在辨明合憲性審查概念的前提下區分兩種審查。

作為一個復合性概念,合憲性審查(控制)是指對規范性文件是否符合憲法進行審查,其不僅存在于立法過程中對法律草案的事先審查中,也存在于憲法監督程序中對法律以下規范性文件的事后審查中。雖然合憲性審查在我國并非一個規范術語,但憲法序言、第5條、第62條、第67條構成合憲性審查的規范基礎,[①] 《立法法》第99條亦為合憲性審查提供了法律依據。以下三點須于明確:其一,立法過程中憲法和法律委員會的事前審查雖然屬于廣義的憲法監督,但其性質乃為立法審查;其二,作為立法審查的事前審查雖然審查法律草案,但并非法國憲法委員會意義上的違憲審查,而只是立法程序;其三,立法程序中憲法和法律委員會的合憲性審查不等于法規備案審查室的審查。這即是說,既需區分合憲性審查兩種屬性,又須識別立法審查與憲法監督的差異,還需鑒別憲法和法律委員會的雙重身份。

憲法和法律委員一身二任,既是全國人大的專門委員會,負責審查法律草案,亦為推進合憲性審查的憲法監督機構,負責審查法律之下的規范性文件。2018年3月11日《深化黨和國家機構改革方案》提出設立憲法和法律委員會,2018年3月11日憲法增修條文第70條規定全國人大設立“憲法和法律委員會”,2018年6月22日全國人大常委會第三次會議通過《決定》,明確憲法和法律委員會雙重身份。憲法和法律委員會的雙重身份具有兩重含義:一是指憲法和法律委員會的地位,一是指憲法和法律委員會的審查標準。前者是指憲法和法律委員會既是負責法律草案審查的專門委員會,也是負責監督憲法實施的機構;后者是指憲法和法律委員會不僅負責審查法律草案的合法性,還須審查法律草案的合憲性。換言之,“憲法和法律委員會”既承擔事前的立法審查,亦承擔事后的憲法監督;且在事前的立法審查過程中,既審查法律草案的合法性,亦審查法律草案的合憲性。

作為立法審查的合憲性審查與作為憲法監督的合憲性審查有著本質區別。前者的理論基礎是憲法至上與國會自律,目的是提高立法質量;后者的理論基礎是民主集中制,目的是加強憲法實施監督,維護憲法權威。兩者具有重大差別,不可同日而語,前者正是本文的討論范圍。

一、立法審查的概念

統一審議法律草案屬于議會的立法程序,是立法機關的專有權限,稱為立法審查。

(一)立法審查的概念

立法審查既是立法權的下位概念,是指在立法程序中各委員會對包括法律案在內的各種議案進行審查的過程。“立法審查乃或稱立法審查權,乃指委員會于廣義的立法程序中所行使法律制定或預算審查及相關議案之審查權限。”[②]立法審查具備四個特征:其一,審查的主體是議會中的專門委員會;其二,是在立法程序中的審查;其三,審查的對象是法律案、預算案和其它議案;其四,是立法機關審查權的行使。立法審查向來有“大會和委員會”之別,即負責審查的究竟是議會,還是議會內部的各委員會。總體而言,負責具體審查的是專門委員會,享有決定權的是議會,狹義的審查對象僅為法律案。

除需與違憲審查相區別外,立法審查還需與立法機關監督模式、立法監督予以區別。違憲審查是法院對法律和其它公權力是否合憲進行的審查,如德、意、美;立法機關監督模式是指奉行議會至上的國家的立法機關對公權力是否合憲進行的審查,如北歐諸國;立法監督是指立法機關對其它國家機關工作進行的監督,我國《監督法》規范立法監督。雖然立法審查并非我國的規范術語,但其內容在我國憲法和相關法律中已有蘊含。憲法序言、第五條、第58條,[③]第62條(三)、 第67條(二)、 第70條第二款,《立法法》、《全國人大組織法》、《監督法》、《全國人大議事規則》以及《全國人大常委會議事規則》提供了立法審查的規范基礎。須于鑒別的是,憲法和五部法律規定的是“審議”而非“審查”,二者雖在字意上有所區別,但其內容和對象大致相同。審議是指對一定事務進行審查、評議,審查是指對所評議的事務所作的結論。我國立法審查具體由憲法和法律委員會負責研究、審議和提出修改報告,決定權屬于全國人大常委會,開會期間屬于全國人大。

(二)合憲秩序維護

魚和熊掌能否得兼,立法審查能否兼顧憲法秩序與人權保障,是一個問題。[④]雖然在廣義上,良法可以促善政,法律的人民性、科學性在提高立法質量的同時可以促進人權保障,但是,狹義上立法過程中合憲性審查的重心在“客觀性”,而非人權保障,即作為立法審查的合憲性審查重在合憲秩序的維護。[⑤]《立法法》第六條規定:“立法應當從實際出發,適應經濟社會發展和全面深化改革的要求,科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。

首先,作為立法審查的合憲性審查的目的是為了提高立法質量,其所追求的是民主立法、科學立法。《立法法》第五條規定:“立法應當體現人民的意志,發揚社會主義民主,堅持立法公開,保障人民通過多種途徑參與立法活動”。第二,立法審查中的合憲性考量主要在于體現立法與國民意志的統一,為社會大眾所接受,并充分表示其客觀性。《立法法》第四條規定:“立法應當依照法定的權限和程序,從國家整體利益出發,維護社會主義法制的統一和尊嚴。第三,作為立法審查的合憲性審查是立法過程中的審查,無法提供救濟。憲法和法律委員會是立法機關的組成部分,并非法院,且無當事人,即使涉及基本權利條款,其也是在合憲秩序維護意義上解決法案與憲法相抵觸之處,只能確保法律的質量,不能為公民提供救濟。

申言之,作為立法審查的合憲性審查是一種立法程序,雖然其與憲法監督意義上的合憲性審查分享相同的審查主體即憲法和法律委員會,適用相同的審查標準,但其性質卻顯著不同:一為立法審查,一為憲法監督;一為事前審查,一為事后審查;一為審查法律草案,一為審查法律以下的規范性文件。我國是一個地域遼闊的統一的單一制國家,維護憲法秩序穩定乃第一要義,立法過程中的合憲性審查須有明確的價值指引,否則步人后塵,有可能誤入歧途。

二、立法審查的理論基礎

作為憲法實施的下位概念,立法審查中的合憲性審查指由立法機關對法律議案是否合憲進行的一種審查,其理論基礎是憲法至上和國會自律,目的是提高立法質量,評估議案的合憲性。

(一)立法權受合憲秩序拘束

立法權須受憲法支配經歷了一個發展過程,在立法者主權(德國),或者議會主權(英國)時期,作為人民主權體現的立法者主權認為議會至高無上,議會立法無需接受憲法的檢驗。德國魏瑪時期的“立法者主權”認為立法者原則上是自由的,不受任何“拘束”。因為立法者是民意代表,可為任何之“法律價值之判斷”。法律和憲法是否抵觸的問題,是屬于政治性質的問題,只有立法者可以解決。其假設是立法者有權決定法律的內容和基本規范,只有法律才可執行憲法。這就是說,由立法者自行決定價值,法律之上無法律。這一來自立法者主權的認識,與今日將憲法視為“法律之法律”的認知相去甚遠。只有到基本法時代,德國才接受了立法者須受憲法拘束的認識,并將之體現在憲法條文中,這就是基本法第20條第三項的規定:“立法權受憲法秩序之拘束”。縱覽西歐諸國,當今“立法者主權”或者議會主權的影響已經式微,立法受合憲秩序之拘束已經成為不爭的事實。以色列議會設立“憲法、法律和司法委員會”,說明即使是不成文憲法國家,議會立法亦須受憲法拘束。

(二)國會自律

立法審查的另一個理論基礎是國會自律。議會自律又稱為自律權,[⑥]最早起源于英國,系指國會有權就自身組織、運作、職員連任與紀律裁判等由議會自主決定。國會自律來源于人民主權,其中心含義在于分權與自主。前者在于,有關議會之事項包括立法等是憲法賦予議會的職責,不受其它機關的干涉;后者在于,有關議會立法諸事項由議會自主決定,包括立法程序、議事規則、議案表決、維持秩序及議員人身自由限制的批準皆屬于國會自律的范疇。由于立法程序是國會行使立法權的重要部分,故爾其不僅納入國會自律的范疇受到保障,而且須受合憲秩序之拘束。國會自律的表現之一即為各國議會制定議事規則,規范內部事務運行。議事規則的名稱各國不一,其效力因國而異。有的稱為“自治規章”,有的在“國會法”中規定,有的以組織法規定。議事規則是否具有“法”之效力,端視其授權來源與制定機關。一般認為,這種依據憲法直接授權而制定的“議事規則”,系內部自定之“公約”,類似于自治團體之“規章”,因其性質并非“法律”,故如與其它法律相抵觸,則不能生效。

概言之,國會自律的要旨在于承認國會有權規范內部程序及議會紀律。作為最高國家權力機關和立法機關,全國人大及其常委會以《全國人大組織法》、《立法法》和《議事規則》自我約束,規范內部事務和立法程序,相關規則具備法律效力。

(三)人民主權與憲法至上

立法受憲法秩序拘束與自律權在我國具有充分的理論基礎和規范依據,首先,在政治理論上,中國共產黨不斷強調自我革命、自我監督、自我審查、自我凈化、自我完善,這些構成一切領域中的行動指南和價值指引,立法過程概莫能外。其次,在憲法理論上,人民民主主義的立憲主義關注憲法的政治實施,立法過程中貫徹憲法原則是立法機關的義務。再次,在憲法原則上,人民主權要求全國人民代表大會及其常務委員會行使立法權須服從人民意志和利益。第四,在憲法規范上,我國憲法序言明確憲法具有最高法律效力,第五條規定:“維護社會主義法治的統一,一切法律、行政法規、地方性法規都不得同憲法相抵觸。全國人民代表大會及其常委會是立法機關,行使立法權,不僅事后受憲法拘束,事前、事中亦受憲法拘束。第五,在法律規范上,五大法律對立法程序予以規范。《立法法》第三條規定“立法應當遵循憲法的基本原則,以經濟建設為中心,堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論,堅持改革開放。”

憲法教科書在闡明憲法和普通法律區別時指出,一切法律制定都須以憲法為依據,這是對立法須受合憲秩序拘束的學理闡釋。部門法制定載明“依據憲法,制定本法”表明立法自律,實踐中立法機關在立法過程中自覺貫徹憲法價值,積累了為數可觀的事例。

三、“全國人大憲法和法律委員會”不是法規備案審查室

更名后的“憲法和法律委員會”增加了新的職能,但保持原有工作職能,繼續承擔對法律草案的審查。2018年6月20日,全國人大法工委主任沈春耀指出:“全國人大憲法和法律委員會履行統一審議法律草案等職責,向全國人大及其常委會提出法律草案審議結果報告、修改情況匯報等重要文件。“這些職責是現行有關法律規定的、由原法律委員會承擔的職責,更名后,要對憲法和法律委員會繼續依照相關法律規定履行職責問題予以明確”。

更名后法律委員會的名稱增加了“憲法”一詞,意味著憲法和法律委員會不僅審查法律草案的合法性,還須審查其合憲性。通過對所有法律草案是否符合憲法進行審查,憲法和法律委員會加強了立法過程中的憲法實施。這需要區分其與法規備案審查室的差異,二者的憲法地位和性質千差萬別,對此不可不察。法規備案審查室成立于2004年,其機構和組織并無明確的規范依據,無論憲法、《全國人大組織法》、《立法法》、《監督法》、《全國人大議事規則》、《全國人大常委會議事規則》都未對法規備案審查室作出明確的規定。《立法法》僅在第五章將標題規定為“適用與備案審查”,但對法規備案審查室的地位卻未置一詞,其實際地位是全國人大法制工作委員會的輔助機構,“為全國人大常委會履行備案審查職責提供服務保障”[⑦]。與憲法和法律委員會相比,二者的區別如下:

首先,地位不同。憲法和法律委員會是全國人大的組成部分,其地位是權力機關,在閉會期間受全國人大常委會的領導。法規備案審查室是全國人大工作機構的輔助機關,隸屬于全國人大法制工作委員會。其次,性質不同。憲法和法律委員會是立法機關,作為全國人民代表大會下設的專門委員會之一,憲法和法律委員會具有審查權。法規備案審查室僅為立法機關的工作提供服務保障,并無“審查權”。第三,權力不同。憲法和法律委員會對法律案審查后,有權提交審議報告結果,以及修改情況的匯報。法規備案審查室的職能是“備案”而非“審查”。“備案”與審查不同,備案的含義是登記,并無處分所登記的規范性文件的權力。第四,對象不同。憲法和法律委員會有權審查所有向全國人大及其常委會討論的法律草案。法規備案審查室并不能審查法律草案,只能對行政法規、司法解釋、地方性法規、自治條例和單行條例進行登記、備案、整理、負責轉交法工委。第五,審查程序不同。憲法和法律委員會審議法律草案時,應當邀請有關的專門委員會的成員列席會議,發表意見(32條),可以舉行聽證(36條)。法規備案審查室對頒布后的行政法規、地方法規、自治條例和單行條例、司法解釋進行登記、備案。第六,審查效力不同。《全國人大組織法》第20條規定,法律委員會統一審議法律案后,向主席團提出審議報告和法律草案修改稿,對重要的不同意見應當在審議結果中予以說明,經主席團會議審議通過后,印發會議。法規備案審查室既無權就法律草案提出建議,也無權擬定修改稿。

質言之,立法審查的主體是全國人大憲法和法律委員會,而非法規備案審查室。雖然法規備案審查室承擔了一部分法規備案審查的工作,但須明確的是:一是實際審查權由全國人大常委會行使;[⑧]二是其所作的工作是憲法監督意義上的審查;三是其所作的是事后審查;四是其所做的工作是輔助法工委。

四、審查法律草案但非違憲審查

憲法和法律委員會負責統一審議法律草案,在此須區分法律案與法律草案。法律案是指進入人大立法程序,由人大代表、各代表團、各專門委員會、主席團審議的涉及法律的議案;法律草案是指立法機關委托各機構和團體負責起草的有關法律案的草稿,包括專家稿、建議稿等。五部法律交替使用“法律草案”和“法律案”,沒有嚴格區分二者之間的差異。

法律草案涉及何為法律,只有那些進入立法程序中,被憲法和法律委員會審議的才可稱法律草案。一般而言,法律草案須經過三讀程序,那些不經過三讀程序就表決的文件不能稱為“法律草案”,只有被全國人大或者全國人大常委會審議的憲法修正案、基本法律、法律以及法律修正案才可稱為法律草案。被審議的全國人大常委會制定的決定不能稱為法律草案;[⑨]被審議的工作報告、預算案、國民計劃不能算作法律草案。行政法規、部門規章、地方性法規、自治條例和單行條例,以及司法解釋不能作為法律草案,它們分別由行政機關、地方權力機關、法院、檢察院制定,其制定并不經過“三讀程序”。

在《監察法》草案的討論過程中,一些學者提出對法律草案進行合憲性審查,但其主張究竟是立法審查還是憲法監督意義上的審查,卻模棱兩可。其所主張的依據有二:一是認為我國憲法第62條第(十二)項規定全國人大有權“改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定”;二是認為全國人大既是立法機關,又是憲法監督機關,由其在在立法過程中對法律草案進行審查是適當的。不可否認,在立法過程中對法律草案進行合憲性審查有其正當性,但依據“全國人大有權改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定”則是不恰當的。首先,該條是憲法監督意義上的審查,而非立法過程中對法律草案的審查;其二,全國人大常委會的決定不是法律草案,而是具有法律性質的規范性文件;其三,全國人大對全國人大常委會的決定并非立法過程中的事前審查,而是事后審查;其四,全國人大不可能在立法過程中“改變”或者“撤銷”全國人大常委會不適當的決定,改變或者撤銷屬于事后審查;其五,就當時監察法草案的性質而言,它既非是全國人大常委會制定的,也不能稱為“決定”,更不屬于全國人大立法審查的范圍;其六,彼時的監察法草案是否屬于公權力的行使尚有疑問,因其尚未進入立法程序,其性質并非法律草案,而僅僅為征求意見稿。[⑩]簡言之,即使立法過程中對監察法草案進行合憲性審查的觀點具有正當性,亦需在區分作為立法審查的合憲性審查與作為憲法監督意義上合憲性審查差異的前提下,檢視其論據的可靠性。

殊途同歸,認為《監察法》草案不能作為合憲性審查的對象,不能對其進行抽象規范控制,其觀點依然有可指摘之處。原因在于,這一觀點預設現階段的中國已經存在類似法國憲法委員會的憲法監督機構,只是由于監察法草案尚不構成公權力的行使,不能作為違憲審查的對象進行合憲性審查。此言差矣!雖然我國憲法規定全國人大和全國人大常委會負責監督憲法實施,實踐中通過法規備案審查法律之下規范性文件,共修改、廢止相關地方性法規35件,擬修改、廢止680件,但其理論基礎與制度并不同于法國的憲法委員會。憲法是“色盲”乃公民之幸,但憲法學者須尊重規范事實。這就是說,無論主張在立法過程中審查監察法草案,還是反對在立法過程中審查監察法草案,其心目中都預存一個可以事先審查法律草案的法式憲法監督機構,只是誰有資格成為審查對象。

辨明立法過程中法律草案的合憲性審查,既須區分立法審查與憲法監督,還須識別何為法律草案,不能將立法過程中的事前審查假想為法國的憲法委員會,拼湊出一個性質不明的合憲性審查。這不僅讓人聯想起《圍城》對三閭大學一干教授在后方對自己被日本人焚毀的子虛烏有財產的輝煌追憶的描述。這無疑于說,通過臆想一個不存在的機構,運行不存在的程序,試圖審查一個有違憲嫌疑的法律草案,以期滿足對法國憲法委員會審查法律案的全部想象。

五、審查標準與效力

合憲性審查具有復合性,立法過程中審查法律草案所適用的標準與憲法監督所適用的標準同一。所謂審查標準,是指依據憲法原則、精神和規范審查法律草案,這在實際上涉及如何遵守憲法以及遵守憲法的什么。憲法既包含了原則,也包含了原則,二者均可作為審查標準。本文認為,應在總體服從“不抵觸”的前提下,恪守“遵守憲法和法律”、“違反憲法之禁止”與“不得超越憲法授權”。

(一)審查標準

“不抵觸”是指法律草案不得與憲法相矛盾和沖突,其規范依據是憲法第五條。該條規定:“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。” 在《物權法》起草過程中,曾有學者向全國人大常委會建言,認為物權法草案規定的私有財產與公共財產平等保護違憲。憲法第十二條規定,社會主義公共財產神圣不可侵犯,第十三條規定公民的合法的私有財產不受侵犯。如果從字面意思看,憲法對兩類財產設置了不同的保護方式,物權法草案的平等保護顯然與憲法規定的區別對待相矛盾。當然,這是一個憲法解釋問題,如果從體系解釋來看,結合憲法序言、總綱和基本權利條款,物權法的平等保護規定就不屬于與憲法沖突。

1.遵守憲法。遵守是指尊重和擁護,其規范依據是憲法第五條第2款。該條規定:“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。”立法機關是國家權力機關,其主要職責是制定法律,在法律制定過程中必須尊重和擁護憲法的基本原則、理念,精神以及規范,如憲法確立的人民主權原則、民主集中制原則、法治原則、人權保護原則、社會主義原則等。憲法和法律委員會在審查法律草案的過程中須予遵守。

2.違反憲法之禁止。立法機關制定法律不得違反憲法,其依據是憲法第五條第3款。該條規定:“一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。”此處所追究的是政治責任,指那些違憲法律草案的相關條款必須撤銷、修改。何為“違憲”?一般認為,違憲有三要件:一違憲 多種主體是國家機關和工作人員;二是違反憲法,即憲法全部,包括序言、總綱、基本權利和義務、國家機構和國家標志都須遵守。三是憲法責任。具體包括政治責任,有時也可能涉及法律責任?例如,憲法規定平等原則,涉及男女、種族、地域歧視的草案內容須以修改。憲法保護基本權利,憲法和法律委員會在審查法律草案之時,須使用比例原則,權衡限制手段與合法的政府目的之間的關系,用必要性、妥當性和最小比例三原則予以關照;如若涉及基本權利沖突,就須適用法益平衡原則,兼顧不同主體之間的利益。

3.不得超越憲法授權。立法機關制定法律必須在憲法規定的權限內、依據憲法規定的程序行使權力,任何機關不得行使憲法所未明確授予的權力,其規范依據是憲法第五條第4款。該條規定:“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”任何法律制定,要么依據憲法,要么有憲法明確授權。首先,對那些限制人民基本權利的法律,必須依據法律保留原則,由法律規定或者由法律授權,《立法法》第九條對此予以明確;其次,那些涉及人民基本權利法律,必須堅持“不得溯及既往原則”;最后,授權明確性原則。對那些授權立法,立法須明確授權目的、授權事項、范圍、期限、授權原則、限制,以及對授權的監督或者。《立法法》第十條規定:“授權決定異黨明確授權目的、是想、范圍、期限、以及被授權機關實施授權決定所應遵循的原則。”

(二)審查效力

立法者享有廣泛的“政策形成自由”,擁有對立法事項的考評、評價、衡量、定奪的權力。美國法律案通常遭遇五種命運:擱置;決定不向大會報告;決定承認并提出報告;決定修正并提出報告;決定將法案重寫,并提出建議。一般而言,立法者不會故意制定違憲的法律,那些違憲條款通常不太顯眼,是由于起草者疏忽或者忽略所致,屬于細節問題。對那些違反憲法基本原則、精神、理念、規范的法律草案,憲法和法律委員會在審查之后,向全國人大常委會提交審查報告和建議修改稿,全國人大常委會有權決定刪除、修改、重寫、不作變動、自行決定、擱置等。如果涉及基本法律,全國人大常委會將審議報告提交全國人大,由全國人大決定。

1.刪除。如果因大意或者缺失于起草過程中未予考慮,可以刪除違憲條款。2.修改。可以對違憲條款作出文字上的變動,使之合憲。3.重寫。可以對違憲條款重新編輯,使之合憲。4.不做變動。如果修改會影響法律的整體運作,可以拒絕修改不做任何變動。5.自行決定。如果起草者經過深思熟慮,但違憲條款乃政治妥協,審查機關可自行掌握決定是否修改。例如,《法院組織法》修改草案因須充分考慮“依法獨立行使審判權”這一制度性命題即憲法規定的“審判獨立原則”,而對跨區法院暫不作規定。5.擱置。擱置是一種常見的法律案審查樣態,對于那些不確定是否屬于違憲的,審查機關可以擱置審議。例如,2018年6月,全國人大常委會第三次會議審議《電子商務法》草案,因“個人隱私權和信息安全保護等方面,還仍較為薄弱和不充分”,建議“再行審議而不急于通過”。

結論

2018年5月16日,法規備案審查室主任梁鷹指出,探索開展法律草案的合憲性審查工作。……如果立法活動中法律草案的合憲性無法得到保證,憲法的權威就會受到損害。”“推進法律草案合憲性審查工作,可以保證法律的合憲性,并為未來進一步加強憲法實施和監督作出制度鋪墊。要積極探索建立健全全國人大憲法和法律委員會統一審議法律案、有關法律問題的決定中進行合憲性審查或確認的機制,努力使每一項立法都符合憲法精神。”這意味著在立法過程中對法律草案進行合憲性審查是憲法和法律委員會的一項憲法義務。

簡言之,作為立法審查的合憲性審查是一種立法程序,其中心特征是事前審查,審查對象為法律草案。“全國人大憲法和法律委員會”行使合憲性審查既不意味著其與憲法監督意義上的合憲性審查重合,也不意味著與法規備案審查室的工作合一。這即是說,作為立法審查的合憲性審查是全國人大憲法和法律委員會通過行使自律權維護合憲秩序的使命,其在提高了立法過程中法律草案通過“門檻”的同時,強化了該機構憲法監督和憲法實施的責任。

注釋:
本文是北京市委宣傳部項目“憲法的政治實施:人民民主主義的憲法解釋理論”(2016XCB157)的階段性成果。
[①] 憲法序言最后一個自然段規定:憲法“是國家的根本法,具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織,都必須以憲法為根本的活動準則,并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。” 憲法第5條規定:“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。
[②]許劍英:《立法審查理論與實務》,五南圖書出版公司2001年,第2頁。
[③]憲法第58條規定:“全國人民代表大會和全國人大常務委員會行使國家立法權”。
[④]參見焦洪昌、俞偉:《我國應該建立法律草案合憲性審查制度》,載《長白學刊》2018.1。
[⑤]刑斌文:《論法律草案審查中的合憲性控制》,載《清華法學》2017.1。
[⑥] 參見[日]阿部照哉:《憲法》(上冊,總論篇、統治機構篇),周宗憲譯,中國政法大學出版社2006年,第267頁。
[⑦] 2017于12月24日,沈春耀所作《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》。
[⑧]憲法第67條規定全國人大常委會的職權:(七)規定:撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令;(八)規定:撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議)“ 對行政法規、地方性法規、司法解釋開展備案審查,是憲法法律賦予全國人大常委會的一項重要職權,是全國人大常委會履行憲法法律監督職責的一項重要工作”。同時,可參見時任全國人大法制工作委員會主任沈春耀2017于12月24日所作的《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》。
[⑨] “關于法律問題的決定”是否屬于法律案,應否被憲法和法律委員會審查,因這類決定由全國人大常委會作出,屬于實質法律,產生普遍拘束力,在加強憲法監督和實施的意義上,應予納入審查范圍,實現“努力使每一項立法都符合憲法精神”。參見秦前紅、劉怡達:《“關于法律問題的決定”:功能、性質與制度化》,載《廣東社會科學》2017.6.
[⑩] 孫漢基:《簡論法律草案的合憲性審查》,載中國憲治網,2017年11月12日。
2017于12月24日,沈春耀所作《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》。
2017于12月24日,沈春耀所作《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》。
許劍英:《立法審查理論與實務》,五南圖書出版公司2001年,第113頁。
[美]馬克.圖什奈特:《比較憲法:高階導論》,鄭海平譯,中國政法大學出版社2017年,第77頁。
南都社論:《法律草案送審“遇阻”,立法審慎自當有為》,http://m.sohu.com/news/a/236900282_161795。
作者簡介:鄭賢君,女,法學博士,首都師范大學政法學院教授、博士生導師。主要研究方向為:憲法基本原理、基本權利與基本義務、地方制度、憲法方法論、憲法實施理論、憲法解釋。
文章來源:《中國法律評論》2018年第4期。
發布時間:2018/10/10
 
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