憲法法院如何審理案件
——德國聯邦憲法法院庭審側記
作者:田偉  
    摘要:  在“德國鐵路公司與金融市場監管案”中,德國聯邦憲法法院進行了公開透明、開放包容、坦率深入的言詞辯論。通過言詞辯論,憲法法院闡明了議會質詢權對于民主的重要意義,同時厘清了質詢權的憲法界限。進而,庭審也展現了機關爭議這一程序類型“政治爭議法律化”的特殊功能,由此將政治上的權力斗爭轉化為憲法上的權利義務問題,并交由憲法法院最終裁決。最后,在最根本的意義上,這樣一套機制使憲法法院的裁判程序成為各方對話商談的契機,有效促進了憲法整合。
    關鍵詞:  德國聯邦憲法法院;機關爭議程序;議會質詢和信息權;言詞辯論

按:本次庭審于2017年5月9-10日舉行,本文成文于9月。11月7日,聯邦憲法法院第二庭就本案作出了長達106頁的判決。與筆者旁聽時的感想一致,憲法法院最終判定,針對綠黨關于金融市場監管和德國鐵路公司的議會質詢,聯邦政府未履行其回應義務,并因此侵害了聯邦議院以及本案申請人綠黨黨團和議員的權利。

德國聯邦憲法法院的判決究竟是如何作出的?負笈南德三載有余,研讀憲法法院的裁判已成日課,卻一直是紙上得來的學問。終于,今年5月,我有機會前往卡爾斯魯厄,旁聽了一次聯邦憲法法院的庭審。

憲法法院的庭審,實際上指的是法院審理案件的言詞辯論環節(mündliche Verhandlung)。而之所以苦等三年才得償夙愿,并非庭審不對外開放或旁聽名額難以申請,而是憲法法院的庭審本身就很鮮見。盡管《憲法法院法》第25條第1款規定,憲法法院原則上經言詞辯論裁決案件。但實踐與此恰恰相反,絕大部分案件都是書面審理的,憲法法院兩庭每年舉行言詞辯論的次數都很有限。整個2016年,第一庭只舉行了一次言詞辯論,第二庭稍多一些,有四次。

是否對某個案件舉行言詞辯論,法官們考慮的主要是系爭問題在法律上的重要程度和在政治上的受關注度。換言之,憲法法院就某一案件舉行言詞辯論本身,就標志了這起案件的重要性。我旁聽的,就是憲法法院2017年審理的一起重大案件,由聯邦議院綠黨黨團和議員訴聯邦政府,爭議的對象則是關于金融市場監管和德國鐵路公司的議會質詢權問題。

一、兩位教授代理人

能有這次機會旁聽聯邦憲法法院的庭審,要感謝我在慕尼黑大學的導師Stefan Korioth教授。在這起案件中,Korioth教授擔任聯邦政府的代理人。

理論上,憲法法院審案,只有在言詞辯論環節才必須聘請代理人(《憲法法院法》第22條第1款); 但實踐中,絕大部分憲法案件自始都由法律專業人士代理。特殊之處在于,在德國,代理重大憲法案件、前往憲法法院出庭的,大多不是律師,而是大學憲法教授。這主要是因為憲法案件的復雜性,尤其是關于財政憲法、選舉法、宗教憲法的一些高度專業性的法律爭議,對其有精深研究、能夠勝任代理工作的,全德國也就只有屈指可數的幾位學者。

因而,在德國聯邦和各州憲法法院的庭審中,能看到許多頂尖公法學者的身影,有的是作為法官,有的則是作為代理人。憲法學者之所以愿意代理案件,首先是因為這是將個人研究應用于法治實踐的最直接途徑,學術觀點撰文著書還不夠,還要去影響推進國家的憲法生活。其次,代理案件也展現了憲法學者的情懷,在許多由公民提起的憲法訴愿中,也有學者的身影。 而且,非常微妙的是,從代理什么案件、為誰代理案件,往往也能窺見一位憲法學者的政治立場。在國家教會法領域,恐怕就很難想象哪位偏自由立場的教授會去代理天主教會。 最后,毋庸諱言,代理案件自然也不是無償勞動,體現了知識的價值。

當然,憲法案件的數量畢竟有限,并非每位學者都有機會代理。目前經常被聯邦和各州政府、各政黨聘請在憲法法院出庭的德國教授,也只十數人而已。在這個意義上,受聘代理憲法案件,也是對學者學術水平的一種認可。所以雖然是額外工作,但教授們所在的院校,對此往往也都是樂見其成的。

這起案件中,聯邦政府聘請的代理人是Korioth教授,綠黨聘請的代理人則是柏林洪堡大學法學院的Christoph Möllers教授。兩位都是德國知名憲法學者,也均為中國憲法學界所熟知。Korioth教授的著作《德國聯邦憲法法院》早在2007年即由劉飛教授迻譯出版,他還曾于2015年在人大法學院授課; Möllers教授剛剛榮獲德國最高學術獎項萊布尼茨獎,風頭正勁,他的兩本專著也已經由趙真教授譯介到國內。

這兩位教授不僅對憲法法院制度有精深研究, 而且還都是憲法法院的常客,尤其是在本案涉及的議會質詢權問題上,都具有豐富的經驗。在這次庭審之前,關于議會質詢權,憲法法院先后開庭審理過三起重要案件;而在這三起案件中,分別有兩位教授的身影。Möllers教授在2009年的“議員監聽案”中代理綠黨黨團, 而Korioth教授則在2014年的“武器出口案”和2015年的“聯邦警察支援行動案”中代理聯邦政府。 所以說,這次庭審當真是棋逢對手、將遇良才!沖著這場德國憲法學界的雙星對決,我滿懷期待地于5月9日凌晨乘火車從慕尼黑趕往卡爾斯魯厄。

二、機關爭議程序類型

在去往卡爾斯魯厄的火車上,我仔細閱讀了這起案件的資料。德國聯邦憲法法院以其公開透明著稱于世,這起案件也是一樣。五月的庭審,法院提前兩個月就將案情簡介及庭審安排公布在網站上。

這起案件的案卷號為2 BvE 2/11,BvE代表該案的程序類型為機關爭議。 程序類型是德國憲法法院制度中的一個核心概念,這是因為憲法法院的職權適用列舉原則,每項職權對應一種專門的程序類型;只有在特定的程序類型中,憲法法院才能解釋憲法并裁決案件。 從這個意義上講,程序類型相當于合憲性審查制度的骨架,德國的憲法訴訟法學科基本上也是圍繞憲法法院的各個程序類型展開的。

而機關爭議(Organstreit),正是《基本法》第93條第1款(憲法法院權限條款)中列舉的第一項程序類型,《憲法法院法》第13條第5項、第63-67條對其做出了具體規定。據此,如果各憲法機關之間就基本法規定的權利義務范圍產生爭議,即可訴至憲法法院。在德國聯邦憲法法院的二十余種程序類型中,機關爭議占據了非常關鍵的地位。這一點是非常獨特的。從比較憲法學的角度,姑且不論采取美國式司法審查制的國家,即便在采行憲法法院制度、設置機關爭議這一程序類型的國家中,有的將該程序的審查對象嚴格限定為關于具體問題的權限劃分(奧地利),有的雖然做出了與德國類似的較為寬泛的規定,但在憲法實踐中,機關爭議程序卻并未發揮實際作用(意大利、西班牙)。

從機關爭議程序的提請主體,即可鮮明地感受到這一程序類型在德國的重要性。《基本法》第93條第1款第1項規定的可以提請機關爭議的主體實際上包括兩類,第一類是“聯邦最高機關”,第二類是“由基本法或某一聯邦最高機關議事規則賦予其獨立權利的其他主體”。所謂“聯邦最高機關”是比較確定的,即聯邦層面除憲法法院自身之外的其他四個憲法機關:聯邦總統、聯邦議院、聯邦參議院、聯邦政府。而對于“其他主體”,憲法法院則進行了非常寬泛的解釋:各憲法機關的內部組織,如聯邦政府成員(總理和部長)、聯邦參議院議長等都被囊括其中;就聯邦議院而言,可以單獨提起機關爭議的主體不僅包括議長、議會各委員會,還延伸至議會各黨團甚至個別議員。

進而,憲法法院又賦予政黨提請主體地位。政黨并非國家機關,理論上只能通過憲法訴愿程序來救濟權利,但Gerhard Leibholz在出任憲法法院首任法官后,將其在魏瑪時期提出的“政黨國家”理論貫徹于憲法法院的裁判之中, 主張鑒于政黨在憲法秩序中的特殊地位,當政黨與憲法機關產生爭議時,應允許其提出機關爭議,尤其希望透過機關爭議程序保障政黨參與政治過程的機會平等。 例如,2013年,極右翼政黨“德國國家民主黨”(NPD)就因為時任聯邦總統高克在政治集會中稱該黨是“神經病”而向憲法法院提起機關爭議,認為高克的這一言論違反了總統的政治中立義務,侵害了該黨在競選中的平等參政機會,但最終以敗訴告終。

機關爭議案件的數量不多,一般每年都在5件以內,但往往對國家政治生活具有重大意義。諸如聯邦國防軍派駐海外、提前解散議會、政黨資助等問題,都是通過機關爭議程序就其合憲性做出裁決,議會在歐盟一體化進程中的權限問題也經常成為機關爭議的對象。正是透過機關爭議程序,尤其是通過承認議會黨團和個別議員的提請主體地位,憲法法院深度介入了政治的最核心領域;議會內部的溝通和決策程序、議會與政府的關系等在其他憲法秩序中往往保留給政治過程自行決定的問題,在德國,都納入了憲法法院的審查范圍。

從憲法學的角度看,機關爭議程序對于國家機構法的發展具有至關重要的意義。如果說,在憲法學的兩翼中,基本權利爭議主要是通過規范審查和憲法訴愿程序來解決,那么國家機構法的問題則大多是通過機關爭議程序來加以回應。例如,在1984年的“核導彈部署案”中,憲法法院提出了“功能適當”理論,對權力分立原則做出了突破性的解釋,而這一案件正是由聯邦議院綠黨黨團針對聯邦政府提出的機關爭議程序。 根據Werner Heun的總結,議會在政治體系中的地位、議員的憲法地位、議會的機關和決策程序、議會對政府的監督、政黨參與政治的機會平等這五個德國國家機構法中的重要領域,在很大程度上俱是憲法法院經由機關爭議程序型塑的。

三、案情與背景

我旁聽的這起案件,則涉及近年來機關爭議程序的一個焦點對象:議會質詢和信息權。所謂議會質詢和信息權(parlamentarisches Frage- und Informationsrecht),是指聯邦議院及其議員、黨團可以通過各種形式向聯邦政府提出質詢,而政府原則上負有回應義務,必須對質詢問題給予詳盡答復。《基本法》并未明確規定議會質詢權,但憲法法院在裁判中,認為其憲法依據在于《基本法》第38條第1款第2句(議員作為全體人民之代表)和第20條第2款第2句(人民主權與權力分立)。 議會質詢權具有重要的憲法意義,質詢首先保證了議會對政府的監督,落實了民主原則和權力分立原則;進而也為議會履行職責提供了必要的信息,保障了民主決策的理性化和科學化。

我國《憲法》第73條也規定了全國人大代表及常委會組成人員的質詢權,但其在實踐中的運用,似乎沒有德國發達。在德國議會的日常運行中,質詢主要由聯邦議院中的反對黨提出,在國家政治生活中發揮了重要的作用,其數量之龐大、主題之廣泛、內容之細致已經到了讓人驚嘆的程度。而在每年數以萬計的各種形式的議會質詢中,反對黨和聯邦政府屢生齟齬。這就導致在過去數年間,議會質詢權一直是憲法爭議的熱點。前面說到,憲法法院此前已在這一領域作出了三份判決;而此次庭審結束后一個多月,法院又公布了第四份裁判。在該案中,反對黨議員詢問國家情報機構三十年前在犯罪組織中安插的線人的信息,聯邦政府拒絕回復,憲法法院最終判定政府部分違憲。 但“線人案”沒有舉行言詞辯論,所以在形式上是裁定,而不同于此前的幾份判決。

具體而言,這起案件涉及的是關于金融市場監管和德國鐵路公司的議會質詢。在金融市場監管部分,綠黨要求公開2008年金融危機期間政府救市計劃的詳細信息。但聯邦政府擔心,公布這些敏感信息可能引發金融市場波動,反而有損于國家的經濟利益;而且還會損害銀行對監管機構的信任,影響監管的有效性;加之此間還涉及銀行等私主體的基本權利問題,所以拒絕向議員提供信息。關于德國鐵路公司,綠黨議員質詢的對象則涵蓋鐵路軌道建設規劃和資金、斯圖加特火車站改造工程、火車延誤問題等多個方面。但聯邦政府主張,德鐵自1994年民營化之后,作為一家股份有限公司獨立運營,政府并不直接掌握相關信息。盡管有聯邦政府官員出任德鐵監事會成員,但議員要求的信息屬于商業秘密,根據《股份有限公司法》的規定,監事會成員對此負有保密義務,不得公開。

對聯邦政府提出的這些拒絕回應理由,綠黨認為在憲法上全都站不住腳,于是提起機關爭議程序,將聯邦政府訴至憲法法院,希望在卡爾斯魯厄討回公道,也正好給了我這次旁聽庭審的機會。

四、爭點:議會質詢權的憲法界限

實際上,我旁聽的這起案件和2014年的“武器出口案”、2015年的“聯邦警察支援行動案”,原本都是2011年訴至憲法法院的。當時還有猜測,這三起案件可能會被合并審理,但鑒于系爭問題的重要性,法院還是決定逐一審理,并把最難啃的骨頭留在了最后。但另一方面,2011年的案件,直到2017年才開庭審理,也足見憲法法院案件審理周期之長。

在教義學上,憲法法院此前關于議會質詢權的數份裁判,均試圖從不同面向厘清質詢權的憲法界限。“議員監聽案”和最新的“線人案”,處理的是政府主張國家利益、情報秘密而排除議會質詢權的情形;“武器出口案”提出了權力分立、國家的外交利益、私主體的基本權利這三條界限;而“聯邦警察支援行動案”則涉及在聯邦制下如何確定聯邦政府的職權范圍(進而構成聯邦議院的質詢范圍)的問題。憲法法院在這些案件中提出的裁判方針和基準,構成了審理此次案件的基礎。大體上,從憲法法院此前的裁判中,可以歸納出五條議會質詢權的憲法界限:聯邦政府的職權范圍、權力分立、國家利益、第三人的基本權利和不得濫用質詢權。

而之所以說我旁聽的這起案件最難啃,是因為該案涉及上述每一條界限。以國家利益為例,聯邦政府即主張,無論是作為國有企業的德鐵的商業秘密,還是作為金融監管機制有效運行基礎的銀行信息,一旦公開,都將損害國家的經濟和財政利益。就基本權利問題而言,以股份有限公司形式組織、但屬于國有獨資企業的德鐵,是否屬于基本權利主體,可否主張基本權利而拒絕回應質詢,就已然引發了爭議。聯邦政府還提出,綠黨議員要求政府提供金融監管的詳細信息,例如聯邦金融監管局工作人員每次參加商業銀行會議的記錄,已經超出了合理預期的范圍,給政府工作造成了巨大負擔。

更為棘手的是,這起案件還涉及一些議會質詢權的新問題,比如如何解決憲法義務與法律義務或合同義務之間的沖突?質言之,有待憲法法院裁決的一個問題就在于,《股份有限公司法》、《銀行法》等普通法律規定的保密義務,或者監管部門與被監管對象通過協議確立的保密義務,能夠構成政府拒絕回應議會質詢的正當理由?也正因此,此次庭審受到了德國法律、政治、經濟、金融各界的廣泛關注;還在路上,我的手機就收到了憲法法院即將開庭審理這一案件的新聞推送。

五、抵達卡爾斯魯厄

車行三個小時,緩緩抵達了位于德國西南的小城卡爾斯魯厄。1951年憲法法院成立之時,特意選址于此,避開西德首都波恩,意在避免政治影響,從一開始就彰顯憲法法院的獨立性。時至今日,憲法法院“憲法守護者”的形象已經深入人心,其作為“人民的法院”深受德國民眾信賴。2011年,德國出版了一本面向大眾讀者的憲法法院史著作,作者是擔任《明鏡周刊》駐卡爾斯魯厄專欄記者三十年之久的Rolf Lamprecht,他給這本書取的標題就叫做《我要走向卡爾斯魯厄》。 可以說,“走向卡爾斯魯厄”已經成為德國人民的憲政和法治信仰。

憲法法院今天的權威和影響力,其實來之不易。實際上,與它所守護的基本法一樣,在成立之初,憲法法院并不被人看好。 憲法法院位于卡爾斯魯厄市中心的老王宮旁邊,在從火車站去往憲法法院的路上,會經過德國聯邦最高法院(BGH)。作為管轄民刑事案件的最高審級法院,聯邦最高法院雖然只早憲法法院一年成立,但因承繼了帝國法院悠久的歷史,因而對作為新生事物的憲法法院頗有些瞧不上眼。甚至在70年代,還有聯邦最高法院的法官戲稱憲法法院為“王宮廣場的業務分隊”(Laienspielschar am Schlossplatz)。 學界也不乏嘲諷之聲,有民法學者直接將憲法法院輕蔑地叫做“德國最高門外漢法院”(Deutschlands oberstes Laiengericht)。

斗轉星移,六十多年后,憲法法院和基本法的成功故事已經被稱為“萊茵河上的憲法奇跡”。 一路思考著這場萊茵河上的奇跡到底是如何形成的, 不知不覺,我遠遠看到了憲法法院的大樓。憲法法院的建筑非常有名,雖然緊鄰宮殿,但與古典、莊重、威嚴的傳統法院建筑截然不同。這座1960年代建造的大樓,在設計時從外到內都特意選擇了一種簡約、開放、透明的建筑風格,旨在彰顯戰后德國政治的新氣象,展現憲法法院的民主與公開,也使司法更親近人民。憲法法院的建筑風格,為現代法院建筑美學提供了一個范例。

進入憲法法院底樓大廳,首先映入眼簾的一堵長長的法官墻。如今,美國最高法院的九位大法官,已經超越法學界而成為公共知識領域的討論對象; 相較之下,德國聯邦憲法法院的法官們則顯得默默無聞。實際上,迄今為止共106名聯邦憲法法院的法官中,也不乏偉大人物。尤其是其中的許多教授法官,本就是最優秀的憲法學者,在擔任法官期間,執筆寫下了不少劃時代的偉大判決。

以國內學界熟知的Dieter Grimm教授為例, 他于1987年接替弗萊堡大學Konrad Hesse教授擔任憲法法院第一庭法官, 十二年任期屆滿后,又由漢堡大學Wolfgang Hoffmann-Riem教授接替Grimm。如此薪火相傳,三十六年間,三位德國公法大家先后在聯邦憲法法院負責言論和媒體自由、集會自由以及數據保護領域的案件,為基本權利保障做出了重大貢獻。如今,這一接力棒又交到了弗萊堡大學Johannes Masing教授手中。

六、龐大的訴訟兩造

庭審于上午10點開始,提前半個小時,我們可以進入憲法法院的法庭。法庭兩側都是玻璃幕墻,通透明亮;桌椅地毯的色調,相較傳統法院也明快許多。法官席一側樹立著德國國旗,另一側懸掛著著名的聯邦之鷹浮雕。正對法官席的是申請人和被申請人的座區,中間過道隔開,并設有發言席。再之后就是旁聽席,有近百個座位,但與訴訟區并無區隔。

實際上,如此兩造對立、法官居中裁判的情形,在憲法法院反而是比較少見的。在大部分程序類型中,憲法法院在訴訟構造上并不像個法院。在作為合憲性審查制度核心的規范審查程序中,法院審查的對象是規范,只有提請人,并不存在相對人。通俗地說,除去聯邦與州的爭議、政黨禁止等其他幾個極為少見的程序,機關爭議是唯一能在憲法法院同時看到“原告”與“被告”的機會。這一點,體現了憲法法院與普通法院在性質上的重大區別:憲法訴訟的最終目的,并不在于追求法律上的勝利,而是為了達成共識,促進整合。 但初次來旁聽庭審,我自然還是想多看一些交鋒對抗,所以能遇到機關爭議程序,心中不免竊喜。

與往常的機關爭議案件相比,這次雙方的代表團顯得極為龐大,法庭前三排擺滿了座簽。面對法官席右側,是申請人綠黨黨團的座席。綠黨為此次庭審派出了四員大將:黨團副主席Konstantin von Notz,負責財政政策的議員Gerhard Schick,負責鐵路政策的議員Matthias Gastel,以及綠黨在聯邦議院情報監督委員會的唯一成員Hans-Christian Ströbele。特別值得一提的是Ströbele議員,這位已屆耄耋之年的老人是一位終生的反對派,因在70年代擔任左翼恐怖組織“紅軍旅”的辯論律師而被德國公眾熟知;其參與創建綠黨,在綠黨體制化后,又成為綠黨領導層和政治路線的批判者。此前他已宣布將不參加今年9月的聯邦議院選舉,所以這次庭審很可能就是這位左翼斗士政治生涯的最后一次出場。

申請人綠黨有備而來、氣勢洶洶,被申請人聯邦政府也不敢怠慢,派出了龐大的代表團應對。名義上,聯邦政府的代表是總理默克爾,但總理自然無暇親力親為,代表團實際上由聯邦內政部領銜,就德鐵問題由聯邦交通部回應,對金融市場監管問題由聯邦財政部回應。三個部委都派出了副部長級的高官出庭,聯邦總理府、司法部和外交部也均委派了代表出席。

除了訴訟兩造,還有許多其他機關、組織和個人也參加了庭審,這是因為《憲法法院法》設置了廣泛的訴訟參加和陳述意見機制。首先,聯邦議院以及勃蘭登堡州、黑森州、北威州、薩克森州四個州政府,各自派員參加了庭審;其次,德國鐵路公司、聯邦金融調查局、德國聯邦銀行、金融危機期間接受聯邦資助的各商業銀行,也都委派了代表陳述意見,有的還聘請了律師;最后是憲法法院邀請的兩位專家鑒定人,法蘭克福大學和馬普所的經濟學教授,他們的任務是向法官解釋說明金融危機的情況和其他國家的應對策略。

七、八位紅袍法官

10點整,憲法法院的禮儀官提醒全體起立,并高呼一聲“聯邦憲法法院”。一片肅穆之中,法官席背后的大門打開,八位身著猩紅色法袍的法官魚貫而出。

機關爭議案件,依例由憲法法院第二庭審理。《憲法法院法》第14條規定了法院兩庭在管轄權上的分工,原則上,第一庭負責基本權利案件,第二庭負責國家機構案件。 在這個意義上,聯邦憲法法院第二庭是真正的“國事法院”。第二庭八位法官中,一半是學者出身:Andreas Voßkuhle、Peter Huber、Christine Langenfeld和Doris König四位法官分別是弗萊堡、慕尼黑、哥廷根大學法學院和漢堡法學院的公法教授。其中,Voßkuhle是第二庭庭長,也是憲法法院現任院長。另有三位,根據《憲法法院法》第2條第3款的要求,是從聯邦各最高法院的資深法官中選任的:Monika Hermanns和Sibylle Kessal-Wulf兩位法官來自聯邦最高法院,Ulrich Maidowski法官來自聯邦行政法院。將每庭八個法官席位中的三個保留給職業法官,既可以在憲法裁判中引入職業法官的司法經驗,也有利于加強憲法法院和普通法院之間的聯系,尤其是對于緩和因“裁判憲法訴愿”程序和“法秩序的憲法化”引發的憲法法院與普通法院之間的緊張關系,大有裨益。最后一位法官Peter Müller的經歷最為特別,在來到卡爾斯魯厄之前,他擔任了十余年薩爾州州長。當然,Müller州長也是法律人,他早年曾短暫擔任普通法院法官,后來投身政治,二十年后又轉回憲法法院。《憲法法院法》第3條第2款明確規定,擔任憲法法院法官必須具備普通法院法官的任職資格,也就是通過兩次法律國家考試。

特別值得一提的是,近年來,聯邦憲法法院在性別平等上進步明顯,女性法官的數量有了顯著提升。此前第一庭曾因只有一位女法官而被批評為“白雪公主庭”,現在第一庭有了三位女法官,第二庭的女法官更是占據了半壁江山。

憲法法院審理每個案件,都會分配一名承辦法官(Berichterstatter),承辦法官需要整理案件材料、撰寫備忘錄,并在合議庭討論后草擬判決。 當然,最終確定的裁判要經所有法官逐字逐句討論,持少數意見的法官還可另行撰寫不同意見書。實踐中,憲法法院每位法官都會選定幾個領域,長期負責這些領域的案件。例如,現任第二庭法官的慕尼黑大學法學院Peter Huber教授就司職歐盟法和國際法案件,故而過去幾年備受關注的關于歐盟援助、歐元穩定機制合憲性的數份判決,都是由他執筆的。有的時候,承辦法官還會就自己負責的領域撰文,介紹闡釋憲法法院在這些問題上的裁判方針和基準。前文提及弗萊堡大學法學院Johannes Masing教授于2008年出任憲法法院第一庭法官,執掌數據保護案件;2012年,他就在《新法學周刊》上撰文討論德國數據保護當下面臨的挑戰。

這起案件的承辦法官,則是憲法法院院長Andreas Voßkuhle本人。 作為新行政法學的旗手,Voßkuhle是德國中生代公法學者中公認的領軍人物。2008年,因社民黨提名的法官候選人、維爾茨堡大學法學院Horst Dreier教授遭到基民盟反對,甫任弗萊堡大學校長不足一月的Voßkuhle臨時補位,被選為憲法法院第二庭法官,并于兩年后接任院長一職。作為憲法法院歷史上最年輕的院長,Voßkuhle顯然也是期待有一番作為的。也許正是因為這番期許,他拒絕重復Roman Herzog當年由聯邦憲法院院長出任聯邦總統的老路:在2012年和2017年兩次聯邦總統選舉中,Voßkuhle都曾被聯邦總理默克爾及各政黨列為理想的候選人,但他婉言謝絕了提名。對Voßkuhle來說,擔任聯邦總統這一象征職位,顯然沒有聯邦憲法法院院長這一“幕后的總統”有吸引力。

八、庭審經過

法官入場,眾人落座,攝影記者退場,庭審正式開始。其實早上9點,法官和雙方代理人已經召開了一次庭前準備會,就庭審的大致安排進行了商議。言詞辯論分為四個部分:一頭一尾分別安排了導引和總結發言,主體內容則是訴的可受理性(Zulässigkeit)和可證立性(Begründetheit)。這起案件在可受理性上比較明顯,所以辯論主要圍繞可證立性展開。

在可證立性部分,憲法法院的庭審與其判決一樣,都采用了一種先抽象理論、再具體案件的進路。也就是說,法院不直接切入爭議,而是先抽象地對案件涉及的憲法理論問題進行教科書式地闡釋,提出裁判基準,然后再將理論和基準適用到當前審理的具體案件中。這樣的裁判風格,比較有利于教義學的建構;德國憲法教材中引用的,往往也都是判決中進行理論闡釋的那幾頁。這次,雙方會先抽象地辯論議會信息權對于民主的意義以及其憲法界限,然后再分析德鐵和金融市場監管兩個具體爭議,最后得出法律結果。

理論部分主要是兩位代理人之間的論戰。一方發言之后,另一方反駁,之前一方再立刻進行回應,間或還有法官提問。兩位教授的座位就安排在發言席兩側,只見Korioth教授和Möllers教授的身影此起彼伏,雙方唇槍舌劍,好不熱鬧。而辯論的內容,上達最基礎的憲法概念,下及最具體的法律適用,往往針鋒相對,頗為機敏犀利。

當綠黨提出,聯邦政府擁有德鐵100%的股權,因而自然要對德鐵負責時,Korioth教授強調,作為議會質詢權界限的聯邦政府職權范圍是一個法律概念,而非事實概念;聯邦政府到底對什么問題負責,不取決于政府實際上能控制什么,而取決于法律規定;《基本法》第87e條既已規定聯邦鐵路民營化,那么這一事項就不再屬于聯邦政府的職權范圍。而面對聯邦政府的抗辯——德鐵雖然是國有公司,但同樣必須遵守《股份有限公司法》的規定,Möllers教授以一句話加以駁斥:國有公司的背后是國家,國家必須有民主正當性,而只看公司法的規定解決不了民主的問題!

在具體案件部分,則主要由雙方代表團的成員發言。綠黨議員繪聲繪色地向法官們描述了其在獲取信息上面臨的種種困難:對涉及國家情報秘密的信息,議員們必須親自前往聯邦情報局,在情報局提供的電腦上閱讀文件,還不得做任何記錄。政府在提供信息時,越來越多地對議員附加保密義務,要求其不得公開;但反對黨質詢的目的,本就并不在于單純獲取信息,更重要的是將獲取的信息公之于眾,引發輿論關注,以對政府形成壓力。

在政府陣營,聯邦交通部議會國務秘書的發言堪稱精彩,他先向法官們訴苦:在對交通部的所有質詢中,涉及鐵路問題的遠比針對航空、公路的繁多復雜;但民營化后,交通部并不掌握德鐵的信息,對許多問題,他們往往還不如媒體消息靈通。訴完苦,他又質問議員,既然對鐵路問題有如此大的興趣,為何當初在議會審議時主張對德鐵進行民營化?還選擇了股份有限公司這樣一種離國家管控最遙遠的形式?他還試圖和德鐵董事一起證明,德鐵目前面臨著來自私營鐵路公司巨大的競爭壓力,公布晚點率等信息很有可能對其造成不利影響,可惜法官們似乎對此并不買賬。

專家鑒定人的發言也很有趣,聯邦財政部的官員剛剛表示,鑒于金融和資本市場的敏感性,各國都對相關信息披露進行了限制。德國著名經濟學家、馬普所的Martin Hellwig教授就指出,對于金融監管信息,美國、英國、瑞士等其他國家都比德國更為公開;他認為公開透明并不會損害銀行利益,從長遠來看,只會使金融和資本行業更加規范。

就這樣,發言人一個接一個上臺陳述意見,代理人進行了一輪又一輪辯論,法官們提出了一個又一個問題。從9號上午10點開始,到10號中午1點結束,整個庭審在極高的強度下,持續了足足12個小時。

九、憲法法院的態度

讓我有些出乎意料的是,在為期一天半的庭審中,憲法法院第二庭的八位法官,無論出身,無論資歷,發言提問都非常積極直率,完全不存在像美國最高法院Clarence Thomas大法官那樣十幾年在庭審中不發一語的情形。主持庭審并同時擔任本案承辦法官的Voßkuhle自不必說,其他法官也都屢屢提問;Huber和Müller兩位,更是基本上對每一位發言人都進行了問詢。

法官們直率的發言和提問,已然透露出其對案件的態度。在庭審一開始,法院就特別強調了議會質詢權對于民主的重大意義;Voßkuhle表示,劃定議會質詢權的憲法界限,相當于在民主的心臟區域做手術。憲法法院對議會質詢權的重視,背后是其近年來加強反對黨權利保障的裁判方針。 這是因為,正如憲法法院早已明確指出的,在現代議會制民主和政黨國家中,君主立憲時代議會與行政的對立已經演變為政府/議會多數黨與議會反對黨的對立;進而,議會對政府的監督,實際上就是議會反對黨對政府的監督。 而反對黨獲取政府信息的主要途徑就是質詢,在這個意義上,可以說,民主監督是否有力完全系于信息權的保障程度。在德國當下“大聯盟”的政治背景下,這一點愈顯迫切。

針對德國鐵路問題,法官們指出,德鐵的民營化僅僅是組織形式的民營化,聯邦政府作為唯一的股東,仍然可以通過各種方式對德鐵施加影響。進而,國家任務的民營化也并不意味著國家的退出,恰恰相反,在通過私法形式來履行公共職能的情形下,國家為了“通過知情實現調控”,反而需要掌握更多的信息。聯邦政府現在的回應,則有向私法逃遁之嫌。

在金融市場監管問題上,幾位法官的觀點也很鮮明:政府救市動用的資金巨大、風險極高,掌握預算權的議會對此當然有權質詢監督。而且議員們的質詢確實揭露了一些問題,有的金融機構一邊享受國家救助擔保,一邊還向其管理層發放超過50萬歐元的分紅。至于政府提出的理由,雖有其道理,但并不能由此直接排除議員的質詢權。法官們提出了一個折中方案:對議員的質詢權進行延時保障,即對于敏感問題、在敏感時期,準許政府在事后再公開相關信息;具體的時間間隔,可以根據所要求信息的敏感程度決定,兩年、三年甚至更久。

總體上,感覺聯邦政府在庭審中處于下風。Langenfeld法官在法庭上對聯邦政府的一句質疑,很傳神地展現了庭審的形勢:“我感覺這里有點問題(Ich habe da ein Störgefühl)!”當然,這也正是言詞辯論的一個特殊功能,在憲法法院的裁判可能引發爭議、尤其是將宣告法律或者政府違憲的情況下,通過舉行言詞辯論,能夠給政府和公眾一些心理預期,以減輕裁判公布后的震蕩。

在這一點上,憲法法院有過沉痛的教訓。1995年,憲法法院第一庭審理“十字架案”,判定巴伐利亞州要求公立學校教室懸掛十字架的規定因侵害消極宗教自由、違反政教分離原則而違憲。 雖然從憲法上看,這個結果本身并不十分意外,其論證大體也是站得住腳的,但當時法官們一時大意,僅通過書面審理做成裁判。孰料裁定一公布,群情錯愕,在宗教保守的巴伐利亞引起軒然大波,州長帶領人民走上街頭抗議聯邦憲法法院的裁判,成了德國當代政治史上的奇觀。

十、旁聽印象

旁聽完一天半的庭審,感想很多,印象最深刻的是憲法法院的中立性和權威性。在這起關于議會質詢權的案件中,感覺是憲法法院的法官在對政府和綠黨進行犀利的“質詢”,而且不乏直言不諱的批評。

對于聯邦政府,當其代表提出,雖然有政府官員擔任德鐵公司監事會成員,但也必須遵守公司法規定的保密義務時,Voßkuhle直接回應:“您的確受《股份有限公司法》約束,但您更受到憲法的約束!”而針對綠黨議員的抱怨——對涉及國家秘密的信息,政府在提供信息時要求議員不得公開,導致其個人承受了很大的壓力,幾位法官直接反駁,國家秘密不得公開是事理之當然,如果不能遵守保密義務,當時既已明知不能公開,為何還要去看?

雖然節奏緊張、風格直接,但庭審的氛圍卻比想象中的輕松融洽許多,甚至偶爾還有幾句玩笑。這也許是因為法官和代理人都處在同一個憲法學共同體之中,彼此熟識。當然,還有一個因素在于,與美國最高法院的庭審錄音直接上網不同,德國聯邦憲法法院的庭審錄音和記錄只提供給法官及代理人,并不對公眾開放。

綜觀整個庭審,雖然爭點一直是議會質詢權的界限,但本質上,這里處理的并不是權利義務,而是權限或者說權力問題。無論是德鐵還是金融市場監管,機關爭議的背后,都是作為反對黨的綠黨和政府之間不同政治觀點與路線的交鋒。這是機關爭議的常態,因為該程序可由聯邦議院的個別黨團和議員提起,所以在實際政治生活中,反對黨經常以此為工具來實現對政府的監督。

但這正是機關爭議程序的意義所在:通過設置這樣一種程序,將國家機關之間的權力斗爭轉化為權利義務問題,限定在憲法性法律關系之中,并交由憲法法院最終裁決,這是基本法對國家政治秩序的一大創造。 通過機關爭議程序,將憲法關系主觀化、政治爭議法律化,首先保護了反對黨的權利,但更重要的是強化了憲法對于政治的規范性意義,最終保障整個政治體系的良好運行。

在某種意義上,憲法法院的庭審,與其說是庭審,更像是一場公眾聽證會,不限于訴訟兩造,多方代表得以參與并陳述意見,就系爭問題提供廣泛的信息。這符合憲法訴訟法的規定,《憲法法院法》本來就特意設計了一套相較普通訴訟制度更為寬松、更有彈性的訴訟程序。這樣做也有充足的理由,如果只是對實定法規范的解釋爭議,那么完全可以通過書面審理來完成;舉行言詞辯論的意義,正在于超越具體規范,讓憲法法院了解立法的理由和目的、知曉其他機關的考量和顧慮、掌握憲法和法律的實際運行情況。

但最根本的原因在于,在德國今天由基本法塑造的憲政體制下,憲法法院本身成為了公共理性的平臺,憲法法院的裁判程序成為了各政治力量商談整合的契機,憲法法院的庭審成為了各利益攸關方的公開對話。而正是在這一過程中,憲法得以適用和發展,憲法的效力得到維護,憲法最終深入人心。

注釋:
Bundesverfassungsgericht Jahresstatistik 2016, S. 16.
在2015年的“第二次頭巾案”(BVerfGE 138, 296)中,憲法法院在公立學校穆斯林女教師可否在授課期間佩戴頭巾的問題上,轉向了更傾向宗教自由的立場。該案一位訴愿人的代理人就是宗教憲法專家、慕尼黑大學法學院Christian Walter教授。
2001年“勃蘭登堡州倫理課程案”(BVerfGE 104, 305)中,代理天主教會的是Peter Badura教授和Christian Starck教授;2009年“柏林基督降臨節期間的星期日案”(BVerfGE 125, 39)中,代理天主教教會的又是Christian Starck教授。兩位均是出生于1930年代的老一輩德國國家法學者。
[德]克勞斯·施萊希、斯特凡·科里奧特:《德國聯邦憲法法院:地位、程序與裁判》,劉飛譯,法律出版社2007年版;[德]斯特凡·科里奧特:《對法律的合憲性解釋:正當的解釋規則抑或對立法者的不當監護》,田偉譯,載《華東政法大學學報》2016年第3期,第5-14頁。
[德]克里斯托夫·默勒斯:《德國基本法:歷史與內容》,趙真譯,中國法制出版社2014年版;[德]克里斯托夫·默勒斯:《民主:苛求與承諾》, 趙真譯,清華大學出版社2017年版。
Korioth 教授的著作《聯邦憲法法院》是德國關于憲法法院制度最重要的作品之一,目前已更新至第10版,參見Klaus Schlaich/Stefan Korioth, Das Bundesverfassungsgericht. Stellung, Verfahren und Entscheidung, München: C. H. Beck, 10. Aufl. 2015;Möllers教授與其他三位教授合著的《失去邊界的法院》,則是近年來憲法法院批判研究的力作,參見 Matthias Jestaedt/Oliver Lepsius/Christoph Möllers/Christoph Schönberger, Das entgrenzte Gericht, Frankfurt am Main: Suhrkamp, 2011.
BVerfGE 124, 161.
關于“武器出口案”(BVerfGE 137, 185),可參見曾韜:《2014年德國憲法學發展概述》,載韓大元主編:《中國憲法年刊》(2014·第十卷),法律出版社2015年版,第177-178頁;關于“聯邦警察支援行動案”(BVerfGE 139, 194),參見Eva-Maria Ehemann、田偉:《2015年德國憲法學的發展》,載韓大元主編:《中國憲法年刊》(2015·第十一卷),法律出版社2016年版,第183-185頁。
BvE前面的2表示案件由憲法法院第二庭審理,2/11表示該案是2011年受理的第二起機關爭議案件。
Martin Borowski, Subjekte der Verfassungsinterpretation, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band XII, Heidelberg: C. F. Müller, 3. Aufl. 2014, § 274 Rn. 25.
Albrecht Weber, Generalbericht: Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa, in: Christian Starck/ders. (Hrsg.), Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa, Teilband I, Baden-Baden: Nomos, 2. Aufl. 2007, S. 313 (347 f.).
Gerhard Leibholz, Das Wesen der Repräsentation, Berlin: De Gruyter, 1. Aufl. 1929, 3. Aufl. 1966;參見黃仁俊:《德國政黨規范理論的轉變》,載《中研院法學期刊》第21期(2017年9月),第286頁。
參見程邁:《政黨與德國聯邦憲法法院:創建、博弈與雙贏》,載《政治學研究》2016年第3期,第73頁。
BVerfGE 136, 323.
Vgl. Rainer Grote, Das Verfassungsorganstreit, Tübingen: Mohr Siebeck, 2010, S. 157 ff.
BVerfGE 68, 1.
Werner Heun, Politische Konfliktlösung durch Organstreitverfahren und ihre Bedeutung für das Staatsorganisationsrecht, in: ders., Verfassung und Verfassungsgerichtsbarkeit im Vergleich, Tübingen: Mohr Siebeck, 2014, S.146 (158 ff.).
BVerfGE 124, 161 (188); 137, 185 (230 f.); 139, 194 (223).
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15.
根據《憲法法院法》第25條第2款,憲法法院的裁判(Entscheidung)在形式上分為“判決”(Urteil)和“裁定”(Beschluss)兩種,前者指經過言詞辯論之裁判,后者是未經言詞辯論之裁判。
Vgl. Stefan Korioth, Staatsrecht I, Stuttgart: Kohlhammer, 3. Aufl. 2016, Rn. 585 ff.; Thomas Harks, Das Fragerecht der Abgeordneten, JuS 2014, S. 979 (980 ff.).
Rolf Lamprecht, Ich gehe bis nach Karlsruhe. Eine Geschichte des Bundesverfassungsgerichts, München: Deutsche Verlags-Anstalt, 2011.
關于憲法法院成立初期的情況,可參見鄭戈:《傳統中的變革與變革中的傳統——德國憲法法院的誕生》,載《交大法學》2017年第1期,尤其是第39、45頁。
2012年3月,在聯邦憲法法院舉行的一次新老法官交接紀念活動上,院長Andreas Voßkuhle自嘲地回憶起這一稱號,并歡迎此前任職聯邦最高法院的新任法官Sibylle Kessal-Wulf“加入業務分隊”,參見Der Spiegel, 10/2012, S. 152.
Josef Isensee, Menschenwürde: Rettungsinsel in der Flüchtlingsflut?, in: Otto Depenheuer/Christoph Grabenwarter (Hrsg.), Der Staat in der Flüchtlingskrise. Zwischen gutem Willen und geltendem Recht, Paderborn: Schöningh, 2016, S. 231 (232).
Florian Meinel, The Constitutional Miracle on the Rhine: Towards a History of West German Constitutionalism and the Federal Constitutional Court, International Journal of Constitutional Law, Vol.14 No.1 (2016), pp. 277-293.
關于這一問題的最新研究成果,參見Michaela Hailbronner, Traditions and Transformations: The Rise of German Constitutionalism, Oxford: Oxford University Press, 2015。
參見[美]杰弗里·圖賓:《九人:美國最高法院風云》,何帆譯,上海三聯書店2010年版;何帆:《大法官說了算:美國司法觀察筆記》(增訂本),中國法制出版社2016年版。
[德]迪特兒·格林:《現代憲法的誕生、運作和前景》,劉剛譯,法律出版社2010年版。
[德]康拉德·黑塞:《聯邦德國憲法綱要》,李輝譯,商務印書館2007年版。
韓大元:《論當代憲法解釋程序的價值》,載《吉林大學社會科學學報》2017年第4期,第22頁。
實踐中,由于基本權利案件數量過多,導致第一庭負擔過重,經憲法法院全體法官會議決定,第二庭也承擔了部分基本權利案件的裁判工作。
Vgl. Uwe Kranenpohl, Hinter dem Schleier des Beratungsgeheimnisses. Der Willensbildungs- und Entscheidungsprozess des Bundesverfassungsgerichts, Wiesbaden: VS Verlage für Sozialwissenschaften, 2010, S. 133 ff.
Johannes Masing, Herausforderungen des Datenschutzes, NJW 2012, S. 2305 ff.
Andreas Voßkuhle院長在憲法法院負責議會法案件。2015年12月,在出席慕尼黑法學家協會成立50周年慶典之際,他以《憲法與議會制》為題發表了主題演講。在講座中,他逐一梳理了憲法法院此前關于議會質詢權問題的數個重要裁判,并借此闡明了法院在此的立場和方針,參見Andreas Voßkuhle, Verfassung und Parlamentarismus, BayVBl 2016, S. 289 ff.
Reinhard Müller, Andreas Voßkuhle: Der Präsident im Hintergrund, Cicero, April 2012; Heinrich Wefing, Andreas Voßkuhle: Der andere Präsident, Zeit Magazin, 12/2016.
Vgl. Albert Ingold, Das Recht der Oppositionen, Tübingen: Mohr Siebeck, 2015.
BVerfGE 49, 70 (85 f.).
Dieter Grimm, „Ich bin ein Freund der Verfassung“. Wissenschaftsbiographisches Interview von Oliver Lepsius, Christian Waldhoff und Matthias Roßbach, Tübingen: Mohr Siebeck, 2017, S. 157 f.
BVerfGE 93, 1.
“十字架裁定”公布后不久,該案主審法官之一Dieter Grimm在訪問美國時,甚至被美國同行詢問,德國聯邦總理是否需要——像艾森豪威爾總統在“布朗案”中所做的那樣——向巴伐利亞州派遣軍隊以執行判決,參見Justin Collings, Democracy’s Guardians: A History of the German Federal Constitutional Court (1951-2001), Oxford: Oxford University Press, 2015, p. 264;Grimm教授在其學術傳記訪談中,也對這一裁判引發的政治震蕩做了生動的描述,參見Dieter Grimm, „Ich bin ein Freund der Verfassung“, 2017, S. 152 ff.
Vgl. Klaus Schlaich/Stefan Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, 10. Aufl. 2015, Rn. 82.
作者簡介:田偉,中國人民大學法學院、慕尼黑大學法學院博士研究生。
文章來源:韓大元、莫紀宏主編:《中國憲法年刊》(2017·第十三卷),法律出版社2018年版。引用請以紙質版為準。
發布時間:2018/10/7
 
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