國際人權條約締約國義務與實施機制
作者:程曉霞  

國際人權條約中締約國義務與實施機制有著密切的聯系,實施機制中包含了締約國義務。故本文將此二者放在一起闡述。現行有效人權條約幾十項,本文只就有獨立實施機構的幾項條約來作分析。這幾項條約是:人權兩公約,即《經濟、社會、文化權利國際公約》、《公民權利和政治權利國際公約》;《消除一切形式種族歧視國際公約》;《消除對婦女一切形式歧視公約》;《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、《兒童權利公約》。

一、關于締約國義務

上述六項國際人權條約對締約國義務的規定共同之處頗多,這正是國際人權條約的特點。這些共同處,從“法理”角度言,源于與《世界人權宣言》一起被稱作“國際人權憲章”的人權兩公約。兩公約的內容和模式對許多人權條約都有“母法”作用。人權兩公約對締約國義務的規定可分為四類:

1.人權條約義務的基礎——兩公約的共同第一條。兩公約中還有其它一字不差的條款,但共同第一條在條約中的位置應予特別關注。對該條的解釋或理解,至今無論在實際工作中還是在學術研究上,都存在差異或爭論。

兩公約第一條有三款“一、所有人民都有自決權。他們憑這種權利自由決定他們的政治地位,并自由謀求他們的經濟、社會和文化的發展。二、所有人民得為他們自己的目的自由處置他們的天然財富和資源,而不損害根據基于互利原則的國際經濟合作和國際法而產生的任何義務。在任何情況下不得剝奪一個人民自己的生存手段。三、本公約締約各國,包括那些負責管理非自治領土和托管領土的國家,應在符合聯合國憲章規定的條件下,促進自決權的實現,并尊重這種權利。”

這一條被廣泛地認為是對“自決權”的規定,但是“人民自決”還是“民族自決”?主張“民族自決”者常引該條為據。又如何理解“民族自決”?依國際法原則應是指未組成獨立國家的殖民地。“非自治領土和托管領土”人民的自決權,即不是指多民族獨立國家的各民族。然而,西方學者提出了“民族自決”分“外部自決”和“內部自決”,是要把“民族自決”適用于主權國家內部。還有“民族自決”是一項集體人權還是個人權利或至少也指個人權利。在主張人權即個人自由者那里,從“一個人民”中找到了依據,他們認為第一條指的仍然是個人權利。

筆者認為,兩公約共同第一條不是對人權內容或標準的規定,一項人權內容不用同時規定在兩項條約之中。該條被置于兩公約的首位,規定的是締約國的首要義務,是其后各類義務的基礎,乃至是所有國際人權條約的基礎。國際人權條約規定了共同的人權標準,這些標準只有在尊重“人民自決”的前提下才能實現。締約國人民只有在“自由決定他們的政治地位,并自由謀求他們的經濟,社會和文化的發展”,“自由處置他們的天然財富和資源”的基礎上,才有可能實現各項經濟、社會和文化及公民和政治權利。人權標準是共同的,實現的方式、進程和程度在同一時期各異。人權條約的締約國之間或在一般國際關系人權對話中,若不把兩公約的共同第一條看作首先應予遵守的義務或應予尊重的原則,就難以就人權的諸多問題達成共識,就會不顧各該國人民的意愿,一味指責別國的人權狀況。

2.對締約國一般義務的規定。稱之為一般義務指有關條款規定的不是具體人權事項,而是締約國為善意履行條約應承擔的義務,且在任何一項國際條約中通常都會有類似的規定。

人權兩公約都在第二部分以四個條文規定締約國的一般義務,其中第三和第五條文字完全相同。兩公約的第四條被稱作“克減條款”或“非在公約嚴格規定的條件下不得克減的條款”。這項規定自然限制了締約國任意“克減”人權,不承認人權的實現不可能在任何時候任何條件下都沒有差異。

比較人權兩公約對締約國一般義務的規定,《經濟、社會、文化權利國際公約》給了締約國較寬松的“自由裁量”權;而《公民權利和政治權利國際公約》對締約國履行條約作了嚴格的規定,特別是嚴格限制了“克減”權。

3.核心義務,指對人權內容或標準的規定。在國際人權條約中此類條款是條約的主要或核心部分,其它條款都是為保證此類條款實施而設立的。核心義務的特點在于它們不僅是締約國之間承諾各在其境內實現規定的人權,而且是締約國對其治下人民或民族,個人或群體的承諾。締約國領域中的個人或群體,即使不能直接依之主張權利,也是主張權利的依據之一。締約國承擔義務在其境內實現或創造條件逐步實現公約規定的人權。

國際人權條約規定的人權標準,是人類在其發展的歷史長河中斗爭和探索的結果;是當今一切民主的人民的國家,在其經濟、社會、文化和政治建設中追求的目標。人權標準即是社會文明的標準。人權條約締約國履行條約的法律義務,也是對國際社會和對國內人民承擔的道義責任。

4.締約國依國際人權條約監督機制承擔的義務。

二、關于人權條約的監督機制

一般地各項國際條約都規定有締約國之間就條約解釋和適用產生爭議時解決爭端的方法,即應以和平方式解決爭端。但是,對每項爭議具體采取哪種和平方式,是經當事國在自愿的基礎上協商決定的。而人權條約有其獨特的機制,只是這些機制采用的基礎仍然是當事國自愿。這些獨特機制由依各該公約成立的委員會執掌,各委員會由經選舉產生的以個人身分活動的專家組成。它們不是締約國之間的政府機構,卻是依公約規定工作的,故又不是非政府組織。前述六項公約設立的委員會依次是:經濟、社會、文化權利委員會,公民權利和政治權利人權事務委員會;消除種族歧視委員會;消除對婦女歧視委員會;禁止酷刑委員會和兒童權利委員會。各該條約委員會監督執行條約的主要方式是當事國報告制度,還有當事國之間的來函(指控)和個人申訴制度。

1.報告制度是委員會監督締約當事國履行義務的主要措施,而締約當事國向委員會提交報告是依條約規定應履行的一項義務。接受監督是一項條約義務。有關條約規定是締約當事國應在條約對其生效一年(《兒童權利公約》規定兩年)內提出報告,并在此后定期提出補充報告。報告向聯合國秘書長提出,由秘書長轉委員會審議。委員會有權要求締約當事國提交進展的報告,此類報告仍是向秘書長提出,且實踐中委員會也從未提出過此種要求。可以認為,各委員會作為一個專家機構與締約國之間沒有直接的條約關系。

委員會對締約當事國報告進行研究或審議,結果可作為建議交給有關國家。有關國家對委員會的建議應予尊重但也可置之不理,條約并未規定締約國這方面的義務。委員會要使其建議有效的方式是向聯合國經社理事會或秘書長提出,由他們提交聯合國大會作出決議,但這只能是對帶普遍性的或重大(嚴重)的人權問題。

委員會對締約當事國報告的審議監督是一種專家程序,其實質是委員會與締約當事國之間就條約人權事項的對話。這種對話是依各該項條約規定進行的,“目的是為了幫助締約國完成其執行公約的義務”。締約國向各該條約委員會提交報告的義務平等,審議依提交報告先后順序進行,沒有國別選擇。從這個意義上說,報告制度是依據條約規定的法律監督,與聯合國人權委員會政治性極強的國別提案是不同的。

此外,締約國報告是公開性的,除向條約委員會和聯合國有關機構散發外,還應對國內公開。《兒童權利公約》明確規定:“締約國應向基本國公眾廣泛供應其報告”。向國內公眾供應報告,利于監督締約國執行條約義務。人權條約的終極目的在于改善締約國境內人權狀況。從國際人權活動實際分析,報告制度的監督作用是有效的,促使和幫助締約國采取了許多改進和完善保障人權的措施。

2.“指控”和“申訴”是任擇性的輔助措施。為監督締約國履行條約義務,也為解決締約國之間的有關爭議及救助締約國境內個人申訴。前述六項人權條約規定了“指控”和“申訴”,只是有關條款或議定書都是任擇(任意)性的,且規定了嚴格的前提條件。“指控”是締約國之間,一國對另一國履行條約義務或其境內人權問題的來函。條約對締約國之間的此類爭端,規定了“和解”和“調查”程序。“申訴”是其權利受到嚴重侵害的個人提出的,個人申訴只能在“用盡當地救濟”之后提出,并要由受害人親自以真名提出。

人權條約規定“指控”和“申訴”,完善監督機制,又規定這些措施須經締約國另行明示同意接受,且必須在具備規定的前提條件之后方能適用,正說明:國際人權問題是國家之間的事,只能用和平解決爭端的方法來調整;國際人權條約調整的是締約國之間的關系,一國內的人權問題首先或最終要經該國內措施才能解決。

廣義地講國際人權問題的監督或救援措施,還有對所謂“長期、嚴重、大規模”侵犯人權行為的對抗行動,即“人道主義干涉”,聯合國“1503程序”。對“人道主義干涉”無論在理論上和實踐中都有很大爭議,且不是現有國際人權條約的規定,故不在這里議論。

三、關于國際人權條約的實施機制

先議“監督”,再論“實施”是認為實施與監督不是一回事。一項國際條約的效力和作用關鍵在締約國履行條約義務。《維也納條約法公約》規定:“凡有效之條約對其各當事國有拘束力,必須由各該國善意履行”。人權條約的“核心義務”是締約國要在其境內實行條約規定的人權標準,保障人權。條約規定締約國履行義務,包括“作為”和“不作為”,前者條約行文“締約國承擔尊重和保證……”;后者行文“締約國譴責……”。無論是“作為”和“不作為”,締約國都要采取立法的、行政的、經濟的、社會的等等措施,來保證人權條約在其境內實施。

1.締約國的立法措施。采取立法措施保障境內人權,在民主的法治國家是屬常規。以國內立法執行條約義務,要處理好國際法與國內法的關系。《維也納條約法公約》規定:“一當事國不得援引其國內法規為理由而不履行條約”,除非該項條約是在明顯違反該締約國“基本重要性之國內立法”關于締約權之規定而締結的。即是說,締約國對于一項合法而有效的條約義務,優先于其國內法律或法令。

但是,締結條約和完善立法不可能同步,而且完善立法還須經締約國境內狀況的改變和發展,故各項人權條約都不明文禁止締約國作出必要的保留或聲明。締約當事國履行條約義務除非其作有保留或聲明的條款的規定,或對這些條款按其保留或聲明履行義務。

2.經濟和行政措施。人權條約規定的人權標準,包括“保障”的和“禁止”的,在許多國家乃至在所有國家都難以當即實現,須經時日,只能隨著經濟和社會發展逐步達到。實現人權本身就是一個過程。《經濟、社會、文化權利國際公約》。只要求締約國“逐步達到本公約中的承認的權利的充分實現”。締約國的首先義務是采取有效措施發展經濟。實際上,不僅經濟、社會、文化權利要逐步實現,就是反對歧視,如對婦女的歧視,因其深遠的歷史的、社會的根源,也須一個相當長的過程,才能充分實現。

締約國履行人權條約義務,須采取一系列行政措施,包括調整和規范政府機構行為,社會團體、事業和企業法人的行為,在當今“一體化”浪潮中,尤其須規范跨國公司的行為。還要花大力氣進行尊重人權的教育和宣傳,一些嚴重侵犯人權的個案,是有種族或宗教歧視或其它不良行為的團體或個人做成的。這些措施,在任何一國都是巨大而艱難的社會工程。所以,人權條約未規定不同締約國國情,都要在同一時間、同一水平上實現人權。

3.國際合作。國際人權條約締約國之間經濟發展、社會狀況、資源占有極不平衡,而他們依條約的承擔的義務是相同的,其間的差距須要以最大限度的國際合作來彌補。國際人權條約幾乎都規定了實現人權標準的國際合作。《兒童權利條約》規定為實現兒童經濟、社會和文化方面的權利,“締約國應根據其現有資源所允許的最大限度并視需要在國際合作范圍內采取此類措施”。

既然人權問題超出了一國范圍,為國際社會所關注,就意味著為實現和保障人權需要國際合作,就不應該將人權問題當作一張政治牌,玩弄別國。“國際合作”是締約國的條約義務,又是履行義務的一種機制。

作者簡介:程曉霞(1933-2014),曾為中國人民大學法學院教授,教育部專家委員會委員,中國國際法學會理事、常務理事、常務副會長,中國海洋法學會理事。參與籌建中國人權研究會,并任理事。
文章來源:《法學家》2001年第3期。
發布時間:2018/10/3
 
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