行政審判理念變化的微觀鏡像
作者:王敬波  

中國的行政審判與改革開放的進程相伴而行,對于維護當事人合法權益,促進行政機關依法行政起到重要作用。從1990年實施的行政訴訟法到2014年修改,第一條的變化如同一面鏡子,從微觀層面上體現了行政審判理念的進步。新修改的行政訴訟法第一條規定:為保證人民法院公正、及時審理行政案件,解決行政爭議,保護公民、法人和其他組織的合法權益,監督行政機關依法行使職權,根據憲法,制定本法。相比原行政訴訟法第一條,變化主要體現在三個方面:第一,增加了“解決行政爭議”。第二,將“維護和監督行政機關依法行使職權”中的“維護”刪除。第三,將“人民法院正確、及時審理行政案件”中的“正確”改為“公正”。這種變化既是對行政訴訟存在問題的反思與回應,也是對行政審判功能的重新認知。

一、從“監督行政”向“解決糾紛”發展

糾紛解決與權利救濟、監督權力構成了我國行政訴訟的三重目的。糾紛解決體現了司法權的一般特性,而監督權力和權利救濟則是行政訴訟的獨特性。一般而言,三者可以并行不悖,通過糾紛解決,可以實現權利救濟與監督權力。但是有些情況下,權力監督和糾紛解決之間存在背離。尤其是原行政訴訟法中“維護行政機關依法行使職權”,強化了法院原本就高度關注的行政秩序和社會穩定,從而弱化司法監督的強度和力度,也在一定程度上影響行政爭議的解決,“案結事不了”的情況造成行政訴訟的上訴率和申訴率多年居高不下,損害了行政訴訟的權威和社會的信任。糾紛解決功能的強化既是司法權的應有之義,也是因應化解社會矛盾的時代需要。

隨著近年來行政案件迅速增長,涉及的爭議日益尖銳化、復雜化,在房屋征收拆遷、棚戶區改造、收回行政許可、解除行政協議等活動中,由于政府違法決策或者不講誠信等現象,嚴重損害政府形象,侵害群眾利益,行政爭議由于各種因素長期得不到解決,引發信訪數量居高不下。行政訴訟的糾紛解決功能受到重視。2007年最高人民法院下發了《關于為構建社會主義和諧社會提供司法保障的若干意見》,各地法院致力于積極探索和嘗試新機制,促進行政爭議的實質性解決。行政訴訟法的很多修改都是對各地實施的行之有效的爭議解決方式的吸納。

(一)和解理念促使調解方式合法化

我國傳統行政法領域對和解持排斥態度,行政權來源于法律,依法行政原則要求行政權的運行須基于法律的明確規定,認為行政法上的權力(權利)義務具有法定性,而不能由當事人自由約定、自由選擇,亦不能由當事人自由處分。關于行政案件能否調解的爭議主要基于對行政權不可處分原則的理解。原行政訴訟法明確規定行政訴訟不適用調解,從而阻斷了當事人以合意方式解決糾紛的通路。雖然法律規定不得調解,但是行政機關和行政相對人之間的和解一直作為潛規則存在。和解,作為一種理念,更是一種自主性的糾紛解決方式,其核心在于通過妥協與讓步達成合意,蘊含著民主協作精神與官民共治理念。這種理念的轉變促使行政訴訟法選擇將調解制度有限合法化,使得行政爭議的解決方式更加多樣。修改后的行政訴訟法第六十條規定:人民法院審理行政案件,不適用調解。但是,行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。調解應當遵循自愿、合法原則,不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。調解制度的法定化解決了行政案件的協調解決沒有明確的法律依據,處于暗箱操作的狀態。“名正言順”的調解給了化解行政爭議更多的空間和可能性。

(二)控權觀念強化法院審查強度

隨著行政行為調整的社會領域不斷拓展,行政行為的類型不斷增加,尤其是給付行政、服務型政府的興起,行政相對人的訴求更加多樣,使這種以合法性審查為核心的司法模式在糾紛化解方面的不足日益凸顯。由于過分強調合法性審查容易導致司法審查的形式化,即行政行為形式上是否合法,而忽略其實質合法性,甚至演變成了單純的行政程序審查,從而降低了判決結果的實效性和可接受性。司法實踐中有相當一部分申訴上訪案件就是因行政行為的合理性問題得不到解決而引發。由于司法審查程度的有限性,重作判決、履行判決對于行政機關需要作出的行為內容往往語焉不詳,指引性不強,行政機關拖延不作或者即使重作之后再次發生訴訟的可能性比較大,爭議解決得不徹底。強化對行政權力的監督擴大了法院合理性審查的范圍,對行政行為明顯不當的,人民法院判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告重新作出行政行為。行政處罰明顯不當,或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的,人民法院可以判決變更。法院對于合法但不合理的行為的審查力度加大,有助于平衡社會公眾對于法理和情理之間的認知落差。

(三)整體觀念推進爭議綜合解決

行政訴訟程序的設計也向有利于一攬子解決爭議的方向發展。行政訴訟法將民事和行政合并解決、行政訴訟和行政賠償的合并解決,就是在程序上淡化壁壘,避免當事人的訴累,提高定分止爭的效果。一些地方法院積極探索民行交叉案件的審理。例如北京市平谷區人民法院制定了完整的行民交叉案件審理流程,由民事法官和行政法官臨時組建合議庭,建立了固定的行政、民事法官聯席會議及溝通機制,制定了民事審判庭與行政審判庭的協作規范、法官與陪審員的評議方式規范、下級法院與上級法院的溝通規范等,充分發揮專業法官會議、審判委員會研討疑難復雜案件及類案指導功能,保證此類案件的審理質量。

行政機關負責人出庭應訴作為最具有中國特色的司法制度,雖然爭議頗多,但是客觀實踐表明對于化解行政爭議具有重要作用。正是由于行政機關抵觸行政訴訟,行政機關工作人員逃避出庭應訴,往往將案件委托給律師了事,“告官不見官”而錯過化解矛盾的最佳時機。行政負責人出庭應訴,可以全面掌握案情,準確把握矛盾焦點,進而充分調動行政資源促成爭議實質性化解。

二、從“自治型”向“回應型”司法轉變

我國歷史傳統上缺乏法治的精神,為了樹立法律的權威和信仰,推行法律職業化,培養法治意識,以求達到真正的規則之治,因此,初期進行的法治改革基本上是以法律自治為目標的。司法固有的被動性特征和中國司法格局的特點,造成長期以來司法在強大的行政權面前比較弱勢。在行政法治建設初期,法院采取自治型司法權運行模式是必然的選擇。應當說,以合法性審查為主要運行機制的行政審判對擺脫人治影響、完善法律體系、樹立司法權威、強化程序意識起到了不可替代的作用。但是法院與社會的隔離使得法院難以應對轉型社會所積累和爆發的種種矛盾,逐漸顯示出對社會的不適應,社會變革要求司法從自治型邁向回應型,以更加積極、主動的態度回應社會發展的時代訴求。面對社會公眾迅速提高的維護權利的要求,轉型時期多發的社會矛盾和復雜格局,都使得行政審判不能閉關自守,而需要通過參與社會治理,從而促進政府依法行政,加快法治政府建設。

(一)保護和規范并重平衡利益

我國行政訴訟制度的發展行政訴訟的功能之一是保護公民、法人和其他組織的合法權益,擴大行政訴訟的受案范圍,將更多的權益納入行政訴訟救濟范圍。將抽象行政行為和具體行政行為一并審查,解決行政訴訟“半截子工程”的弊端。降低原告資格的門檻,讓更多人有機會將與行政機關之間的行政爭議提交給法院裁判。種種變化都在彰顯著對公眾合法權益的尊重和保護。

行政訴訟的受案范圍與當事人權益保障之間具有最直接的關系。行政訴訟受案范圍擴大,從1990年實施的行政訴訟法到2015年行政訴訟法的第一次修改,其間關于擴大行政訴訟受案范圍的呼聲一直沒有間斷。行政訴訟的受案范圍總體上趨于更加寬泛地保護行政相對人的合法權益。1990年制定的行政訴訟法規定的保護范圍只限于人身權和財產權,但是實踐中,受到行政權侵害的合法權益不限于人身權和財產權,還有受教育權、勞動權等其他權益都應予以保護。行政訴訟法進一步擴大了受到保護的權益范圍。第二條中將實踐中普遍存在的法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為明確作為行政行為的一類納入受案范圍。第十二條在列舉受案范圍的具體項目時,力求全面,更在第(十二)款的兜底性條款中“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的”。以內涵豐富的“等”字不僅將受教育權、知情權等權益納入受案范圍,更為其他合法權益的納入留下充足的發展空間。

行政訴訟的原告資格從最初的行政行為的相對人到法律上的利害關系,再到利害關系,法律上確定行政訴訟原告資格的標準在不斷降低,給與更多權益受到損害的公民、法人和其他組織原告資格。在我國1990年行政訴訟法實施之前,行政主體對公民和組織的侵害主要通過民事訴訟來進行,原告資格也主要是行政行為的相對人。1990年的行政訴訟法規定了較為模糊和寬松的原告資格,但直至2000年《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》發布之前,司法實踐依然存在著原告僅限于行政相對人的看法和做法。2000年最高人民法院對這一問題作出的司法解釋指出,“與具體行政行為有法律上利害關系的行政相關人,對該行為不服的,可以提起行政訴訟”。人民法院逐步賦予法律上利害關系人的起訴資格,而不是僅作為第三人參加訴訟。現行行政訴訟法把對原告的界定從“法律上利害關系”改為“利害關系”,使利害關系的范圍進一步擴大,有法院在實踐中也在逐步發展原告資格。

立案登記制與修改后的行政訴訟法同步實施,以解決立案難為主要目標的制度設計,對于暢通立案渠道,充分保護公眾行使行政訴權具有重要作用。但是實踐中,一方面,阻礙當事人依法行使訴權的現象尚未完全消除;另一方面,一些當事人濫用訴權,浪費司法資源的現象日益增多。《最高人民法院關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》就是針對這種情況進行的回應。該意見提出要準確把握新行政訴訟法第二十五條第一款規定的“利害關系”的法律內涵,依法審查行政機關的行政行為是否確與當事人權利義務的增減得失密切相關,當事人在訴訟中是否確實具有值得保護的實際權益,不得虛化、弱化利害關系的起訴條件。

(二)發揮公共價值助力法治政府

公正作為司法的普遍價值,對于行政訴訟意義非同尋常。公民、法人和其他組織通過行政訴訟的形式來主張權利、自由,不應當僅僅作為與單純的私人利益相關的事情來把握。在裁判過程之中,進行公正的權利、自由的主張,謀求對違法行為的糾正以及權利救濟,行政訴訟中獨特的權力與權利的結構本身就具有實現公共性價值的一面。行政訴訟也逐漸從封閉走向開放,超越靜態的法律條文和單一的法律邏輯思維,正視法律文本的開放性,主動關注法律所調整的社會生活事實的變化,將法律置于整個社會整體運行狀況中去考察和理解,促使公共政策與法律法規之間實現有機銜接,使得法律與不斷變化的社會事實之間保持動態的適應,在改革和穩定之間維持平衡。

從只審查具體行政行為到一并審查抽象行政行為。由于原行政訴訟法將行政訴訟限于具體行政行為,法院在案件中只審理具體行政行為,對作為具體行政行為依據或者與其相關的抽象行政行為不予審查,從而造成行政審判的“半截子工程”。修改后的行政訴訟法規定:公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法,在對行政行為提起訴訟時,可以一并請求對該規范性文件進行審查。通過法院司法建議等形式實現對規范性文件的附帶審查。

設置行政公益訴訟,發揮法院保護公共利益的功能。2017年行政訴訟法作出修改,為檢察機關提起行政公益訴訟提供了明確的法律依據,規定:人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應當向行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。與行政訴訟的“控權”不同,行政公益訴訟是通過監督或介入司法的方式督促行政機關依法行政,更加積極主動地履行對公共利益的保護職責,這與為維護社會公益而設的行政權本身,具有本質上的同質性,行政公益訴訟是對行政權的補充和加強。

法院還通過向行政機關發出司法建議,向社會公開發布典型案例,發布行政審判白皮書,向人大報告行政審判工作,建立府院聯席會議制度等形式,拓寬司法和行政良性互動的渠道,將在審判中遇到的行政管理方面的問題,向有關部門提出糾正意見,加強與行政機關的溝通和協調,提高政府依法行政的水平。

行政訴訟的發展既是一部中國人權發展史,也與中國司法改革同頻共振。隨著法治中國的深入,行政審判理念將向更加注重保護當事人合法權益,更加注重行政爭議的實質性解決,更加注重公共利益的維護,更加注重行政審判的公正性,更加注重行政審判推動法治政府的方向發展。

作者簡介:王敬波,中國政法大學法治政府研究院院長、教授。
文章來源:《人民法院報》2018年9月19日,第5版。
發布時間:2018/9/26
 
分享到: 豆瓣 更多
【打印此文】 【收藏此文】 【關閉窗口】
 
深圳风采公式