机构建制与治理土地复垦监管组织条款的规范?#27835;?/span>
作者赵谦  
    摘要:  土地复垦监管组织条款既是监管主体维度下构建完善土地复垦监管体系的必要规范指引也是在该微观领域印证反思行政组织法所涉行政权配置公务员管理理论的基本制度载体可基于机构能力这一回应型法命题在法释义学范式的指引下来探?#25351;?#31867;条款所涉土地复垦监管机构建制治理要义的规范评判与规范设定问题土地复垦监管机构建制条款主要涉及相关监管机构的机构设置与职权配备事项基于所涉法律机构开放的权威要义检视该类条款发?#21046;?#22312;部?#21028;?#21516;职权互动规范设定上存在缺失则应在鼓励协商要素指引下确立土地复垦监管部?#21028;?#21516;形式协同内容规范在欢迎批评要素指引下确立土地复垦监管部门职权清单权责信息公开规范土地复垦监管机构治理条款主要涉及相关监管机构的人员管理与责任保障事项基于所涉法律机构参与性的权威要义检视该类条款发?#21046;?#22312;任职保障框架性制裁规范设定上存在缺失则应在决策理由说明要素指引下确立土地复垦监管人员履?#28595;?#21147;基准实效化在职培训规范在合理性检验要素指引下确立土地复垦监管内部制裁权威包容性方式整全化规范
    关键词:  土地复垦监管机构建制机构治理规范评判规范设定

一问题的提出

土地复垦是一种对生产建设损毁和历史遗留自然灾害损毁的土地进行恢复利用的土地整治活动所涉监管旨在于土地复垦活动依法管理协作自治的行为过程中通过各种手段来实施相关立法土地复垦监管组织条款即是指向依法制定执行和发展相关规范标准而规制土地复垦活动及相关社会问题的政府相关?#28595;?#37096;门就其机构设置职权配备人员管理责任保?#31995;取?#26426;构建制治理事项予以规制的相关法律规范该类条款既是监管主体维度下构建完善土地复垦监管体系以提升所涉自然资源监管之相关社会治理活动法治化水平的必要规范指引也是在该微观领域印证反思行政组织法所涉行政权配置公务员管理理论的基本制度载体

伴随土地复垦规定土地复垦条例的先后实施我国土地复垦监管工作已初见成效但在监管主体方面?#28304;?#22312;着监管机构不健全监管机构缺乏配合监管手段落后监管人员业务水平不高等问题存在诸多现实问题的制度肇因往往与所涉组织条款的科学设定水平有关当前我国土地复垦监管组织条款多以具体性实施性规定形式散见于土地复垦相关部门规章地方性法规地方政府规章之低位阶规范性法律文件中在?#27426;?#30340;相关法律行政法规之高位阶规范性法律文件中主要以原则性概括性规定形式存在虽然学界尝?#28304;?#30417;管技术资金监管项目监管监管信息披露?#30830;?#38754;进行土地复垦监管主体所涉机构建制与治理问题的附带性研究但缺乏基于行政组织法理论从实现国家?#34892;?#21270;机制和民间?#34892;?#21270;机制的交涉性平衡之回应型法视角展开针对所涉制度事实的规范?#27835;?a title="" name="_ftnref12" href="#_ftn12">

近年来行政组织法本体理论研究以及机关诉讼监管机构给付行政行政任务大部制改革电子政务社会管理主体独立机关行政主体低碳化风险行政行为法机制等行政组织法应用研究皆在局部变迁层面?#27426;?#26816;验修正发展行政主体理论表征之行政法总论知识体系伴随我国当下社会转型的?#27426;?#25512;进在国家社会化和社会国?#19968;?#36825;一互动过程中公共利益的公共因素与契约的私法因素糅合在了一起产生出一个新的领域把社会压力理解为认识的来源和自我矫正的机会之回应型法?#20445;?#36879;过?#40723;?#30340;具有足以控制适应性规则制定的客观性和权威性之管理协作自治在对该类公私法因素相互交织作用之新的领域的规范?#27835;?#20013;基于是否有助于提高法律机构的能力这一命题来识别评判法律要更多地回应社会需要已成为一种可能

土地复垦监管堪称新的领域管理协作自治之行为过程的一类具体表征可在探究土地复垦监管组织条款产生行为所涉结构功能和相互关系的过程中于该微观领域承接所涉行政组织法的印证反思式部门行政法研究趋向并基于机构能力这一回应型法命题在描述-经验逻辑-?#27835;?#21644;规范-实践的维度内完成对机构建制治理要义的规范?#27835;?/p>

所涉规范?#27835;?#20316;为一?#20013;形?#36807;程及结果当首先基于对有关行政机关设立该机关所掌管事务以及行政机关关系?#20013;行?#27861;律的描述就存续于土地复垦相关规范性法律文件中的监管机构建制条款和监管机构治理条款予以归类和定性进而依据是否有助于提高法律机构的能力之标准就所涉规范展开法律之概念-体系的研究来予以评价或判断该类规范评判具体可围绕所涉法律机构的权威必须是开放的和参与性的之结构性要义?#21360;?#40723;励协商决策理由说明欢迎批评合理性检验这四个方面来厘清提高法律机构的能力命题之基本要件并将其设定为评判具体指标最终基于相应规范评判的结果给出解决疑难的法律案件的建议以探寻规制机构建制治理事项之土地复垦监管组织条款契合于相应提升机构能力要求的规范设定路径

二土地复垦监管机构建制条款的规范评判

土地复垦监管机构建制条款主要涉及相关监管机构的机构设置与职权配备事项开放的权威鼓励法律机构之间通过相互协商来达成合意并期盼所涉相对人通过批评的方式来融入权威的形成过程以提高决策的可接受性所涉规范评判即是基于开放的权威之鼓励协商欢迎批评要素来检视土地复垦监管机构设置与职权配备相关规范设定

一土地复垦监管机构设置缺失应有的部?#21028;?#21516;规范设定

既有土地复垦监管机构设置规范明确了国土部门的主导监管地位以及财政规划环保审计纪检监察等相关部门的协同监管职责而尝试确立一元复合型土地复垦监管体制一方面就主导监管而言例如中华人民共和国土地管理法第5条将土地行政主管部门设置为土地监管统一负责部门土地复垦条例第5条进而将国土资源主管部门设置为土地复垦专门监管机构来主导土地复垦全过程监管又如广东省采石取土管理规定第3条将土地管理部门设定为相关土地复垦监管机构陕西省实施<土地复垦条例>办法第4条明确规定?#19978;?#32423;以上人民政府来领导组织土地复垦工作第5条则规定?#19978;?#32423;以上人民政府国土部门来负责土地复垦监管工作各类具体事项另一方面就协同监管而言例如土地复垦条例实施办法第3条要求国土部门应当加强与发展改革财政城乡规划铁路交通水利环保农业林业等部门的协同配合和行业指导监?#20581;?#21448;如浙江省石油天然气管道建设和保护条例第18条则规定国土部门应当会同同级农业林业环境保护等部门组织土地复垦验收

该类原则性规定虽然厘清了主导协同监管部门的基本架构但各部门之间如?#38382;?#29616;?#34892;?#21327;同配合及会同则欠?#26412;?#20307;的实施性规定事实上所涉各类监管部门各自的监管事项范围监管重心及利益焦点皆有所不同若未能在鼓励协商要素指引下确立相对清晰完备的监管部?#21028;?#21516;规范只会让协同配合流于形式而出现因边界清晰?#28595;?#26126;确与实践中公共事务需要跨部门处置的情形形成相互龃龉的格局

一方面就协同形式而言虽然强调以国土部门为主并具体负责但该部门与其他相关?#28595;?#37096;门多属于平级单位彼?#24605;?#30340;部?#21028;?#21516;更多地有赖于上级组织或上级领导下的等级制纵向协同难以真正体现鼓励协商要素所涵摄的平等自愿与决策共识要义且在当前条块分割的?#28595;?#37096;门设置理念下部?#21028;?#21516;的协商决策务虚意义?#23545;?#22823;于其可能的决策执行务实价值决策执行二分改革不妨在土地复垦监管部?#21028;?#21516;中试验尝试另一方面就协同内容而言虽然有应当加强协同配合和行业指导监?#20581;?#20043;模糊表达且明确了土地复垦验收?#26041;?#30340;会同组织监管要义但未就应予加强的协同配合内容以及土地复垦活动全过程各?#26041;?#30417;管所涉不同监管部门的具体协同监管事项予以准据化梳理列明基于此前述部?#21028;?#21516;中的相互龃龉格局往往最终导向监管所涉政策制定政策执行和项目管理公共服务提供中的协同失灵

则应否设立跨部?#21028;灾?#30340;协商议事机构抑或在根本上实现从传统纵向协同到横向协商式协同的协同理念转换土地复垦前标准规划方案中年报信息监测资金管理实施后验收效益评价各?#26041;?#30417;管中所涉协同部门的职责事项协商范围皆当在具体的监管部?#21028;?#21516;形式规范协同内容规范中予以厘清以为可能的监管部?#21028;?#21516;失灵予以必要的规范化制度化矫正

二土地复垦监管职权配备缺失必要的职权互动规范设定

既有土地复垦监管职权配备规范通过列举式规定明确了国土部门作为主导监管部门的主要职责权限通过概括式规定就相关部门的协同监管职责权限予以了原则性阐述一方面?#22303;?#20030;式规定而言例如中华人民共和国土地管理法第六章监督检查将监管资格?#26082;?#25991;件资料查阅复制相对人说明问题现场勘测责令停工出示?#34892;?#35777;件配合监管违法查处这八类土地行政主管部门的共有土地监管职权予以了列明土地复垦条例第7条第8条则就国土资源主管部门在土地复垦监管中所涉监测信息管理这两类专有职权及相对人配合监管之共有职权予以了列明及重点凸显又如陕西省实施<土地复垦条例>办法第5条将土地复垦所涉规划编制台?#23454;?#26597;登记方案审查项目检查验收资金监管权属确认监测这七类县级以上人民政府国土资源管理部门的专有土地复垦监管职权予以了列明另一方面就概括式规定而言例如青海省实施<中华人民共和国土地管理法>办法第59条规定财政部门审计部门分别应当加强对土地复垦费的收支管理和征收和使?#20204;?#20917;的审计监?#20581;?#21448;如广东省采石取土管理规定第9条规定矿区土地复垦所涉自然生态环境治理保证金由市县级地矿主管部门来统一监管

该类列举式概括式规定虽然厘清了主导协同监管部门的基本职权但未能设定所涉职权清单权责信息公开表征之职权互动规范作为所涉相对人的土地复垦责任主体权利人难以根据相关规范设定实现标准相对一致的信息公开与程序?#35813;?#33719;得与自己利益相关的信息从而采用参与?#28966;?#23519;等研究手段在权力所涉社会互动中来实现对所涉监管部门监管过程的欢迎批评式?#34892;?#30417;?#20581;?/p>

一方面就所涉职权清单而言虽然在不同位阶就土地复垦主导协同监管部门的主要职责权限予以了列明概括但既未能就主导监管部门所列明行使的共有土地监管职权与专有土地复垦监管职权完成系统的全面整合也未能就其他协同监管部门应当加强统一监管之概括行使的监管职权予以具象化设计所涉职权事项作为相对人实现欢迎批评式监督的批评对象?#20445;?#20854;在相关职权目录实施主体法律依据运行流程?#30830;?#38754;上未能实现清单化设定从而难于?#34892;?#23454;现土地复垦监管部门作为一个权力持有者组织内部运行的机关内控制另一方面就所涉权责信息公开而言既有监管职权规范设定没有涉及各类监管职权应有的行权过程公开结果公开事项使得相对人实现欢迎批评式?#34892;?#30417;督缺乏来自作为监督对象的监管部门方面之清晰明确的参与路径指引传统组织法探究之组织关系对反馈与网络结构的忽略在土地复垦监管职权配备中同样存在相对人实现欢迎批评式监督所涉必要的参与目标参与形式和参与?#26041;ڡ?a title="" name="_ftnref41" href="#_ftn41">规范表征之参与制度空间以及凸显培育主体意识与权利意识之参与能力保障皆应基于必要的权责信息公开规范而设定

则土地复垦各?#26041;?#30417;管中所涉主导协同监管部门的职权事项信息公开事项皆当在具体的监管部门职权清单规范权责信息公开规范中予以厘清以为所涉相对人对监管部门监管过程的欢迎批评式?#34892;?#30417;督提供必要的规范化制度化保障

三土地复垦监管机构治理条款的规范评判

土地复垦监管机构治理条款主要涉及相关监管机构的人员管理与责任保障事项参与性的权威强调通过说理沟通及合理性检验的方式来健全法律机构的内部治理秩序并固化既有权威土地复垦监管机构治理规范之评判即是基于参与性的权威之决策理由说明合理性检验要素来检视土地复垦监管人员管理与内部制裁相关规范设定

一土地复垦监管人员管理缺失应有的任职保障规范设定

既有土地复垦监管人员管理规范就所涉内部监管原则责任行为监察资格要件执法程序等事项予以了明确规定例如土地复垦条例实施办法第3条确立了土地复垦的专门机构专职人员监管原则第46条就逐级上报绩效评价等上下级监管机构之间的内部监管予以了具体规定?#26635;不?#30465;土地监察条例第6条则确立了土地监察工作行政首长负责制原则又如土地复垦条例实施办法第49条将土地复垦条例第36条规定之其他徇私舞弊滥用职权玩忽职守行为?#22791;?#36827;一步明晰为土地复垦费用支取退还耕地占用税程序规制中的相关行为再如?#26635;不?#30465;土地监察条例第14条就土地监察人员的执法资格和监察执法程序予以了明确规定

虽然该类明确规定规制的事项范围较为广延但就所涉监管人员的任职资格及在职培训?#28909;?#32844;保障事项皆欠?#26412;?#20307;规定土地复垦监管本身是一类涉及政府规制土地资源管理农村社会发展采矿工程与水土保持等复杂研究领域之多学?#24179;?#21449;以及10个土地复垦重点区域和重点煤炭基地国家高速公路网和四纵四横高铁沿线南水北调水利工程沿线3类土地复垦重大工程之多样化事实的系统工程为确保监管实效土地复垦监管人员在实施相关现场监管或技术化非现场监管的行为过程中往往需要依托一定的复合化学科专业知识与实务操作技能之履?#28595;?#21147;要件方能更好地面向相对人完成人性化执法沟通等相关监管决策理由说明任职保障规范的缺失则使得所涉监管人员在履?#28595;?#21147;提升上因缺乏明确依据或标准而无所适从甚至形成一定的能力掣肘

一方面就任职资格而言相关规范虽然就所涉监管人员的专职化资格化予以了明确规定但未能就相应任职资格指向之履?#28595;?#21147;所需学科专业知识与实务操作技能予以具体限定而明晰所涉任职保障的?#26082;?#20107;项以实现遴选化职?#24213;既?a title="" name="_ftnref46" href="#_ftn46">与监管能力指标化评价另一方面就在职培训而言相关规范虽然明确要求相应监管人员取得执法资格必须经过培训?#24049;ˡ保?#20294;如何培训?#24049;?#21017;是含糊不清的立法语言设定在职培训的主体科目与方式等具体内容若未能予以清晰化规范设定则只会让所涉任职保障的可?#20013;?#20107;项流于形式难以适应多样化土地复垦监管事实对所需监管履?#28595;?#21147;的?#20013;?#26356;新提升需求

则土地复垦监管人员任职保障所需学科专业知识与实务操作技能之履?#28595;?#21147;?#26082;?#21487;?#20013;?#20107;项皆当在具体的监管人员履?#28595;?#21147;基准规范实效化在职培训规范中予以厘清以为监管人员面向相对人更好地完成相关监管决策理由说明提供必要的规范化制度化指引

二土地复垦监管内部制裁缺失必要的框架性制裁规范设定

既有土地复垦监管内部制裁规范就所涉行政责任刑事责任予以了明确规定例如土地复垦条例第36条就监管人员应承担行政或刑事责任的行为予以了列举又如土地复垦条例实施办法第49条就监管人员的其他徇私舞弊滥用职权玩忽职守行为予以了列举矿山地质环境保护规定第34条和湖北省土地整治管理办法第52条皆进一步明确了监管人员玩忽职守滥用职权徇私舞弊的相应行政或刑事责任再如青海省实施<中华人民共和国土地管理法>办法第64条就挪用土地复垦费相关行政责任刑事责任予以了明确规定

虽然该类规定规制的责任主体责任形式归责行为等制裁事项较为明确并分别在应承担法律责任的具体行为和特定行为应承担的具体法律责任这两个向度皆有所涉及但就所涉监管人员把同意当作是对合理性的一种检验之内部制裁合理性检验事项皆欠?#26412;?#20307;规定事实上作为一类行政组织体之土地复垦监管机构所设定的内部制裁规范即是一类?#28595;?#23558;组织由内而外加以管制并将组织中所规划的管制可能加以利用的法其应契合一定的包含组织内各种力量并为其相互?#29486;?#35774;定既有弹性又可信赖的框架特性具体包括建构内部制裁所涉?#28595;?#37096;程序选择及管?#20581;?#36131;任区域阶段同意或最后决定权信息处理以及保持距离以确保中立的预?#26469;?#26045;等相关规定

一方面既有规范所设定的监管人员归责行为大致皆可归纳为徇私舞弊滥用职权玩忽职守这三类行为相关条款更多地是一种缺乏与义务性条款的对应性?#35270;?#26102;没有明确的责任形式作为依据的笼统责任条款所涉徇舞滥用玩忽的界分方式以及?#20843;健?#24330;职权职守的清单式认定标准皆难以在相应列举式规定中予以清晰呈现另一方面既有规范所设定的监管人员责任形式皆为一种依法给予处分依法追究刑事责任之读解性不强?#35270;?#31243;度较为低下的宣告引用式无明确责?#25991;?#23481;的模糊制裁条款且未涉及实现处分追究相关责任认定实施承担被惩戒人权益救济等制裁程序事项

在该类笼统模糊条款的指引下所涉各类主体于相互?#29486;?#21069;提下兼具弹性与可信赖的基本特性未能显现出来相关制裁事项更多地置于既有上下级组织关系所形成的预设权威单向意愿表达前提下而设定忽略了被惩戒人向度下对所涉权威制裁程序与制裁方式应有的认同参与乃至补正使得能够完成合理性检验的必要框架性内部制裁规范存在缺失在该类制裁设定理念下形成的内部制裁权威往往为传统国家高权行政侵害行政所指引其实施的内部制裁相应惩戒行为通常?#27835;?#32452;织自身即可做出的行政责任惩戒与需提请有权机关来完成的刑事责任惩戒这两类惩戒的发起更多地交由前述行政首长负责制原则指引下所在或上级?#28595;?#37096;门的主管人员?#20445;?#22522;于自由裁量来完成主观式抽象评判?#27426;?#38750;由更具包容性的多向度制裁权威基于清晰的责任认定标准责?#38382;?#39033;内容与制裁程序设定来完成客观式量化评判

则土地复垦监管框架性内部制裁所需被惩戒人向度下认同所涉权威参与制裁程序以及补正制裁方式事项皆当在具体的内部制裁权威包容性规范和制裁方式整全化规范中予以厘清以为更好地完成内部制裁合理性检验提供必要的规范化制度化指引

四开放的权威要义下土地复垦监管机构建制条款的规范设定

开放的权威要义下探讨土地复垦监管机构建制条款的规范设定即是在规范-实践的维度内基于前述所涉法律规范评价或判断的结果探寻促使土地复垦监管机构设置职权配备规范设定契合于提升监管机构的鼓励协商与欢迎批评能力要求的可能完善路径

一鼓励协商要素指引下确立土地复垦监管部?#21028;?#21516;规范

所确立的土地复垦监管部?#21028;?#21516;规范即是在横向协商式协同理念指引下就土地复垦各?#26041;?#30417;管中鼓励协商所涉协同部门的职责事项协商范围予以规制的相关法律规范具体可从监管部?#21028;?#21516;形式规范协同内容规范这两个方面来展开?#27835;?/p>

1.监管部?#21028;?#21516;形式规范

监管部?#21028;?#21516;形式规范即是就各类土地复垦监管?#28595;?#37096;门的跨部?#21028;灾?#21327;商议事模式予以规制的相关法律规范当基于既有土地复垦监管体制下主导协同监管部门的基本架构在凸显连带感相互扶助意识以及公共性的平等自愿与决策共识要义前提下设定土地复垦监管联席会议制度以固化所涉协商议事模式应将该会议定性为履行监督?#28595;?#20294;不参与具体案件查办之土地复垦监管决策协商机构由国土部门来牵头召集财政规划环保审计纪检监察等相关部门参加所在政府分管领导或上级?#28595;?#37096;门代表视情况列席会议日常定期会议每月一次临时突发会议则根据所涉个案案情由国土部门来决定是否召集

土地复垦监管联席会议旨在基于国土资源主管部门实施全过程监管财政部门实施资金监管审计部门实施绩效监管纪检监察部门实施人员监管之主要职责分工来通报沟通所涉监管部门履行各自监管职责的工作情况国土部门负责通报土地复垦违法行为查处以及相关违纪犯罪行为移送处置信息财政部门负责通报各类土地复垦资金收支账务信息审计部门负责通报各类土地复垦责任主体不同责任行为过程及结果的审计报告信息纪检监察部门负责通报各类监管人员违纪违法行为的责任追究信息其他监管部门则就各自职责范围内所涉土地复垦监管信息予以通报会议参加部门在完成各自监管信息通报共享的基础上进而就不同部门独立处置个案中的重大突发问题或需相关部门联合处置个案中的执法协调事项展开平等协商立足于相互帮助意蕴下的互助式纠纷解决模式来共同完成相应的监管举措决断

2.监管部?#21028;?#21516;内容规范

监管部?#21028;?#21516;内容规范即是就各类土地复垦监管?#28595;?#37096;门在不同土地复垦?#26041;?#30340;监管决策执行事项予以规制的相关法律规范实施土地复垦监管联席会议共同监管决策的执行机构即是参加会议的各相关?#28595;?#37096;门应将土地复垦验收?#26041;?#30340;会同组织监管要义扩张至土地复垦三个阶段的其他?#26041;ڣ?#24182;就各类监管部门在不同?#26041;?#30340;具体执行事项予以明确

其一就土地复垦标准规划?#26041;?#30417;管而言土地复垦所涉标准规划当与土地整治标准规划以及土地利用总体标准规划相衔?#21360;?#22269;土部门牵头组织从包括文本说明图样附件4个部分之草?#25913;?#23450;论证评审?#33539;?#36825;四个方面实施全程监管规划部?#21028;?#35843;参与草?#25913;?#23450;论证监管环保部?#21028;?#35843;参与所涉环境影响评价论证监管纪检监察部?#21028;?#35843;参与所涉监管人员违纪违法行为监管并特别强调对草案评审?#33539;?#30417;管的直接参与

其二就土地复垦方案年报?#26041;?#30417;管而言国土部门?#26412;?#22303;地复垦义务人编制的土地复垦方案内容与上报的土地复垦义务履行情况从形式要件实质要件这两个方面实施全程监管规划部门配合进行土地复垦方案与土地复垦标准规划的协调性监管审计部?#21028;?#35843;参与土地复垦义务人报告事项履行监管纪检监察部?#21028;?#35843;参与所涉监管人员违纪违法行为监管

其三就土地复垦信息监测实施?#26041;?#30417;管而言国土部门?#26412;?#21160;态土地复垦数据信息土地复垦项目工程进展情况等事项实施全程监管审计部?#21028;?#35843;参与土地复垦项目工程运营监管纪检监察部?#21028;?#35843;参与所涉监管人员违纪违法行为监管并特别强调对土地复垦数据信息监管平台规范运营监管的直接参与

其四就土地复垦资金管理?#26041;?#30417;管而言国土部门?#26412;?#22303;地复垦费征收使用年度土地复垦资金投放使用等事项实施全程监管财政部?#21028;?#35843;参与所涉资金预决算及使用监管纪检监察部?#21028;?#35843;参与所涉监管人员违纪违法行为监管

其五就土地复垦验收效益评价?#26041;?#30417;管而言国土部门当基于所涉土地复垦标准规划及方案的要求对土地复垦项目工程验收及后续效果跟踪评价等事项实施全程监管环保农业林业等相关部?#21028;?#35843;参与验收监管审计部?#21028;?#35843;参与效益评价监管纪检监察部?#21028;?#35843;参与所涉监管人员违纪违法行为监管

二欢迎批评要素指引下确立土地复垦监管职权互动规范

所确立的土地复垦监管职权互动规范即是在相对人?#34892;?#30417;督监管过程理念指引下就土地复垦各?#26041;?#30417;管中欢迎批评所涉主导协同监管部门的职权事项信息公开事项予以规制的相关法律规范具体可从监管部门职权清单规范权责信息公开规范这两个方面来展开?#27835;?/p>

1.监管部门职权清单规范

监管部门职权清单规范即是旨在凸显对所涉土地复垦监管职权的?#34892;?#21046;约道德评?#39304;?#27861;律确认人民介入和参与等综合效应而就各类土地复垦监管?#28595;?#37096;门的职权目录实施主体法律依据运行流程等事项予以明细列项式规制的相关法律规范

一方面就作为主导监管部门的国土部门而言?#24230;?#22269;土地整治规划20112015年和?#24230;?#22269;土地整治规划20162020年一再明?#20998;?#22303;地整治机构的实施监管作用应予以明晰土地整治中心所代表的土地整治机构作为监管微观执行部门国土资源行政部门作为监管宏观决策部门之界分可在土地复垦监管中同样确立国土资源行政部门根据前述中华人民共和国土地管理法土地复垦条例等规范性法律文件的相关规范设定来履行土地复垦法规规章政策措施规划技术规程和标准的拟定决策职权土地整治机构根据国土资源行政部门依照法定权限和程序的明确授权来履行土地复垦项目计划编制审批立项项目实施管理项?#22438;?#25910;项目资金使用的监管执行职权

另一方面就作为协同监管部门的其他相关?#28595;?#37096;门而言可大致将其他相关?#28595;?#37096;门的监管职权事项划?#27835;?#20004;类依托前述土地复垦监管联席会议所履行的监管协商决策职权和各部门在不同土地复垦?#26041;?#30417;管中履行的监管决策执行职权并基于前述主要监管职责分工以及各类监管部门在不同?#26041;?#30340;具体执行事项根据不同领域的相关法律规定分别明确各自的土地复垦监管职权事项范围其一财政部门为所涉资金预决算及使用其二规划部门为所涉标准与规划的拟定论证及协调其三环保部门为所涉环境影响评价及项?#22438;?#25910;其四审计部门为所涉报告事项履行与项目工程运营效益评价其五农业林业部门为所涉项?#22438;?#25910;其六纪检监察部门为各类监管人员违纪违法行为并直接参与所涉标准与规划的评审?#33539;?#20197;及数据信息监管平台运营

应基于上述职权事项划分并根据土地复垦相关规范性法律文件的规定来设计相应监管决策执行职权的具体运行流程一方面所涉决策职权的运行流程大致可?#27835;?#22235;个步骤第一步汇总上级?#28595;?#37096;门交办下级?#28595;?#37096;门上报同级相关?#28595;?#37096;门移送的各类需研究决策事项而形成决策议案第二步由所在?#28595;?#37096;门正职负责人分管副职负责人及相关内设机构负责人就决策议案进行协商酝酿重大疑难决策议案可扩大协商酝酿范围第三步依循首长负责制原则召开所在?#28595;?#37096;门常务会议研究形成决策决议重大疑难决策决议可上报上级?#28595;?#37096;门常务会议复决第四步根据决策决议内容交由相关执行部门来具体执行并根据相关信息公开法律规定公开相应决策过程及结果

另一方面所涉执行职权的运行流程大致可?#27835;?#20116;个步骤第一步汇总各类举报投诉交办移送的线索进行材料初审并决定是否立案执行第二步?#33539;?#31435;案执行者则进行相关现场或非现场调查取证并完成案件核查报告第三步基于案件核查报告做出案件处置决定并告知所涉相对人第四步组织进行所涉相对人的陈述申辩或听证并完成相应审批?#20013;?#32780;做成案件处置决定第五步送达案件处置文书并具体履行案件处置决定

2.监管部门权责信息公开规范

监管部门权责信息公开规范即是就各类土地复垦监管?#28595;?#37096;门相关权责信息的不同公开方式及相应公开程序等事项予以规制而切实保障所涉相对人知道相关?#28595;?#37096;门持有保存的与其权力行使有关一?#34892;?#24687;的相关法律规范

一方面就权责信息公开方式而言前述监管部门职权清单规范所列明的各类监管职权事项范围与运行流程的应然步骤设定皆属于应当公开的权责信息相应监管决策执行职权运行流程的实然步骤运行过程则属于可公开的权责信息需厘清必要的信息公开排除范围其一所涉决策职权运行步骤公开事项决策议案决策决议的名称与内容以及决策决议的执行过程与结果只要不涉密不涉监管人员隐私皆属于可公开范围决策议案汇总协商酝酿过程决策决议研究复决过程以及可公开事项中的涉密涉隐私部分皆属于排除范围其二所涉执行职权运行步骤公开事项是否立案执行的结果案件核查报告的结论部分案件处置决定的名称与内容陈述申辩或听证的过程审批?#20013;?#30340;结果案件处置文书的送达过程以及案件处置决定的履行结果只要不涉密不涉监管人员隐私皆属于可公开范围线索材料汇总初审过程调查取证过程与案件核查报告的非结论部分案件处置决定的做出过程审批?#20013;?#30340;做出过程案件处置决定的履行过程以及可公开事项中的涉密涉隐私部分皆属于排除范围

另一方面就权责信息公开程序而言其一应当公开权责信息的公开程序应当公开权责信息皆由相应监管部门基于所涉公共利益衡量便捷化的需要主动通过所在部门官方网站或定期发布的信息公报皮书年鉴等形式来公开该类信息应尽?#23458;?#34920;化简明化以利于所涉相对人查阅?#29616;?#20854;二可公开权责信息的公开程序可公开权责信息则需所涉相对人依循申请受理告知利害相关人公开信息的基本流程根据中华人民共和国政府信息公开条例的相关规定通过其申请渠道以书面函件或电子邮件的形式来对所涉相对人定向公开该类信息应尽量规范化周延化以全面阐释所涉事项为原则而利于所涉相对人?#29616;?#29702;解

五参与性的权威要义下土地复垦监管机构治理条款的规范设定

参与性的权威要义下探讨土地复垦监管机构治理条款的规范设定即是在规范-实践的维度内基于前述所涉法律规范评价或判断的结果探寻促使土地复垦监管人员管理责任保障规范设定契合于提升监管机构的决策理由说明与合理性检验能力要求的可能完善路径

一决策理由说明要素指引下确立土地复垦监管人员任职保障规范

所确立的土地复垦监管人员任职保障规范即是在切实提升监管人员履?#28595;?#21147;理念指引下就土地复垦监管人员决策理由说明所需学科专业知识与实务操作技能之履?#28595;?#21147;?#26082;?#21487;?#20013;?#20107;项予以规制的相关法律规范具体可从监管人员履?#28595;?#21147;基准规范实效化在职培训规范这两个方面来展开?#27835;?/p>

1.监管人员履?#28595;?#21147;基准规范

监管人员履?#28595;?#21147;基准规范即是就各类土地复垦监管人员正常履职所需学科专业知识实务操作技能基本要求予以明确的相关法律规范土地复垦监管所涉学科理论是一类阐述规制恢复利用损毁土地之工程学规划学信息学管理学经济学法学和生态学等基本原理和方法的土地整治应用理论其相应的实务操作技能往往表?#27835;?#22312;监管实践中彰显执行能力开创性工作能力学?#28595;?#21147;沟通协调能力之文字表达口?#26041;?#27969;及思维?#27835;?#25216;能

各类土地复垦监管人员中仅前述作为监管微观执行部门之土地整治机构工作人员是事业单位工作人员可结合近年来分类推进事业单位改革的逐步深入将其中履行监管职权而承担部分行政?#28595;?#30340;岗位划归行政机关公务员序列进而根据公务员职位分类相关法律规定视全体土地复垦监管人员岗位性?#30465;?#29305;点之不同而在所需学科专业知识实务操作技能基本要求上予以差别化设定该类基本要求可通过相应履职资格考试对所涉知识技能的?#24049;?#33539;围而予以明确

其一就综合管理类土地复垦监管人员而言该类监管人员主要履行土地复垦监管决策职权所涉监管行为更多地体现宏观务虚性与非现场性则相应的履职资格考试?#24049;?#33539;围?#22791;?#20026;侧重学科专业知识可?#26082;?#37325;比的60%实务操作技能则?#26082;?#37325;比的40%在学科专业知识结构中更为凸显管理学经济学法学表征之社会科学知识要求可?#26082;?#37325;比的40%工程学规划学信息学生态学表征之自然科学知识则?#26082;?#37325;比的20%在实务操作技能结构中更为凸显文字表达与思维?#27835;?#25216;能各?#26082;?#37325;比的15%口?#26041;?#27969;技能则?#26082;?#37325;比的10%

其二就行政执法类土地复垦监管人员而言该类监管人员主要履行土地复垦监管执行职权所涉监管行为更多地体?#27835;?#35266;务实性与现场性则相应的履职资格考试?#24049;?#33539;围?#22791;?#20026;侧重实务操作技能可?#26082;?#37325;比的60%学科专业知识则?#26082;?#37325;比的40%在实务操作技能结构中更为凸显口?#26041;?#27969;技能?#26082;?#37325;比的30%文字表达与思维?#27835;?#25216;能则各?#26082;?#37325;比的15%在学科专业知识结构中更为凸显法学知识要求?#26082;?#37325;比的20%其他社会科学知识与相关自然科学知识则各?#26082;?#37325;比的10%

其三就专业技术类土地复垦监管人员而言该类监管人员主要为土地复垦监管决策执行职权的履行提供技术支持与保障所涉监管行为更多地体现技术客观性与非现场性则相应的履职资格考试?#24049;?#33539;围?#22791;?#20026;侧重学科专业知识可?#26082;?#37325;比的75%实务操作技能则?#26082;?#37325;比的25%在学科专业知识结构中更为强调不同专业技术类型的定向知识要求而仅?#24049;?#30456;关学科知识在实务操作技能结构中更为强调技术事实的客观呈现而凸显文字表达与思维?#27835;?#25216;能各?#26082;?#37325;比的10%口?#26041;?#27969;技能则?#26082;?#37325;比的5%

2.监管人员实效化在职培训规范

监管人员实效化在职培训规范即是就各类土地复垦监管人员的在职培训主体科目与方式等事项予以规制而尝试确立?#34892;?#22521;训绩效评估体系的相关法律规范

其一就在职培训的主体而言各类土地复垦监管?#28595;?#37096;门即是该类在职培训的组织方既可由前述土地复垦监管联席会议来牵头组织相关?#28595;?#37096;门监管人员统一培训?#37096;?#30001;相关?#28595;?#37096;门各自组织其监管人员分散培训统一培训主要?#35270;?#20110;参加监管决策协商的领导职务监管人员旨在强化其统筹协作意识分散培训主要?#35270;?#20110;执行监管决策决议的非领导职务监管人员旨在提升其独立办案能力相应培训机构应具备公务员培?#24213;手ʣ员?#22320;培训为原则异地培训为补充并强调对所涉知识技能的综合培训

其二就在职培训的科目而言应基于土地复垦监管活动的实?#30465;?#22521;训需求?#27835;?a title="" name="_ftnref71" href="#_ftn71">根据监管人员的不同类型并结合差别化的所涉知识技能基本要求而分别设计该类监管人员在职培训属于公务员培训序列除一般通识性培训事项外还需凸显其应用特色与监管履?#28595;?#21147;更新类培训从而确保各类监管人员能够面对复?#21360;?#22810;样的土地复垦事实及?#24330;?#20986;合法合理科学?#34892;?#30340;监管干预处置前述三类实务操作技能皆为监管人员的个体素质类事项往往需要常态化的体验式培训方能累积实效则可将其?#24418;?#22522;础培训科目按照综合管理类行政执法类专业技术类监管人员的不同?#24049;?#33539;围权重比分别占其培训学时的40%60%25%前述各类学科专业知识?#28304;?#22312;知识更新的命题且属于监管人员的专业知识类事项可通过非常态化应急性的灌输式定向培训来推动所涉监管人员学科专业知识的及?#22791;?#26032;则可将其?#24418;?#36827;阶培训科目按照三类监管人员的不同?#24049;?#33539;围权重比分别占其培训学时的60%40%75%

其三就在职培训的方式而言既有公务员培训制度明确的专门业务培训和更新知识培训教学?#24049;?#20107;项皆可作为设定土地复垦监管人员在职培训方式的基本指引国家-省-市-县四级不同层级监管人员的年度培训学时基准可根据12天或者90学时的最低标准分别明?#33539;?#24212;为135学时120学时105学时90学时这四个档次最基层的县级监管人员虽然其现场性监管事务较为繁重但仍需确保其完成90学时的最低标准培训其他三个层级监管人员的非现场性监管事务往往逐?#23545;?#21152;而对其宏观性决策性履?#28595;?#21147;提出了更高的要求则可?#26469;?#22686;加其最低培训学时并鼓励各类土地复垦监管?#28595;?#37096;门可根据所涉知识技能提升的具体要求在确保在职培训实效的前提下就各自培训时间标准予以?#23454;?#24310;长其中基础培训科目主要采取半脱产专门业务培训的方式充分利用工作零碎时间增加培训?#38382;?#32553;短单次培训时长随教随考实现培?#21040;?#23398;?#24049;?#24120;态化进阶培训科目主要采取全脱产更新知识培训的方式充分利用各类节假日限定培训?#38382;?#30830;保单次培训的信息量与新颖性定期抽考实现培?#21040;?#23398;?#24049;?#23450;向化综合管理类行政执法类监管人员可两周左右组织一次基础培训每次不超过4个学?#20445;?#21487;六个月左右组织一次进阶培训每次不超过45个学时专业技术类监管人员可四周左右组织一次基础培训每次不超过3个学?#20445;?#21487;三个月左右组织一次进阶培训每次不超过30个学时单次培训课程设计则基于实际工作时间安排并结合四个档次学时基准要求由相应培训组织方来具体灵活?#33539;?/p>

二合理性检验要素指引下确立土地复垦监管框架性内部制裁规范

所确立的土地复垦监管框架性内部制裁规范即是在双向内部制裁权威理念指引下就土地复垦监管内部制裁合理性检验所需被惩戒人向度下认同所涉权威参与制裁程序以及补正制裁方式事项予以规制的相关法律规范具体可从内部制裁权威包容性规范方式整全化规范这两个方面来展开?#27835;?/p>

1.内部制裁权威包容性规范

内部制裁权威包容性规范即是就各类土地复垦监管人员实施内部制裁相应惩戒行为的发起主体予以多向度意愿表达式设定并在该类主体实施惩戒之步骤?#26041;?#30340;类型化规制中凸?#21592;?#24809;戒人参与要义而确保内部制裁权威包容性的相关法律规范

其一就惩戒发起主体而言当基于既有土地复垦监管体制下上下级组织关系所形成的预设权威在凸?#21592;?#24809;戒人向度下的认同及参与前提下设定奉行合议制的土地复垦监管人员惩戒委员会该惩戒委员会即是在土地复垦监管领域根据既有一般性公务员惩戒法律规范特别设定之实施内部制裁相应惩戒行为的行政责任惩戒决定机关或刑事责任惩戒提请机关若涉及普通的个体行为惩戒案惩戒委员会应由?#30699;?#30417;管人员所在?#28595;?#37096;门的代表?#30699;?#30417;管人员的代表以及一名法律专家?#21442;?#20154;来组成若涉及影响较大的集体行为惩戒案法律专家可增?#21448;?#19977;名共七人来组成惩戒委员会其旨在一方面基于上下级组织关系之惩戒权限就所涉内部制裁权威予以厘清并固化另一方面尝试将既有上下级单向度预设权威扩张至得到被惩戒人首肯或认同的用于下属的福利之优越的力量式权威以设定更具包容性的多向度惩戒发起主体进而为完成合理性检验提供必要的组织保障

其二就惩戒程序参与要义而言践行合理性检验还需要在所涉内部制裁惩戒程序规范设定中彰显正当性合理性与谦?#20013;?#36131;任条款思维理念以推动惩戒所涉各方主体特别是处于相对弱势地?#24674;?#34987;惩戒人的切实参与需提请有权机关来完成的刑事责任惩戒程序在既?#34892;?#20107;诉讼法律规范中已有清晰规制且作为犯罪嫌疑人的被惩戒人相关参与机制与诉权保障皆较为明确应予规制的被惩戒人参与制裁程序事项则当在凸显开放式对抗型参与要义前提下指向土地复垦监管人员惩戒委员会自身进行的行政责任惩戒决定或刑事责任惩戒提请程序两类程序的具体运作步骤皆为受理调查质证认定这四个?#26041;ڣ?#21306;别即在于认定的结果是该被惩戒行为当追究行政责任还是刑事责任若为前者则由该委员会直接做出惩戒决定若为后者则由该委员会提请检察机关介入而启动刑事诉讼程序在受理?#26041;?#30340;参与要义即为被惩戒人的知情权其当及时获知拟被惩戒的事由以及后续惩戒?#26041;?#21442;与事项在调查?#26041;?#30340;参与要义即为被惩戒人的配?#31995;?#26597;与主动举证务求就被惩戒行为所涉各项事实完成全景客观的证据式呈现在质证?#26041;?#30340;参与要义即为惩戒所涉各方主体就各项调查事实证据进行充分的说明与质辨在认定?#26041;?#30340;参与要义同样为被惩戒人的知情权其当及时获知惩戒认定的结果以及后续申诉救济事项

2.内部制裁方式整全化规范

内部制裁方式整全化规范即是就作为各类土地复垦监管人员实施惩戒的客观量化依据之责任认定标准责?#38382;?#39033;内容予以类型化规制的相关法律规范当围绕既有内部制裁法律规范设定的监管人员徇私舞弊滥用职权玩忽职守之三类归责行为主要阐明以下事项所涉行为的界分要义所涉行为追究行政责?#25105;?#25110;刑事责任的界分要义所涉行为?#35270;?#30456;应行政责?#25105;?#25110;刑事责任的具体条款准据

其一滥用职权行为应将土地复垦条例第36条第1项第2项第3项以及土地复垦条例实施办法第49条第1项第2项规定的六类职权事项列入滥用职权行为责任范围该类行为即是指向土地复垦监管人员的越位监管其界分要义在于监管人员超出了建设用地审批采矿许可证审批土地复垦费使用土地复垦验收土地复垦费支取通知书出具退还耕地占用税意见出具这六类监管职权事项范围而积极作为其中土地复垦费使用与土地复垦验收所涉具体职权事项应在相应的权责条款中予以清单化列明

其二玩忽职守行为应将土地复垦条例第36条第4项以及土地复垦条例实施办法第49条第1项第2项规定的四类职权事项列入玩忽职守行为责任范围该类行为即是指向土地复垦监管人员的缺位监管其界分要义在于监管人员怠于行使监管职责履行违法行为查处土地复垦费支取通知书出具退还耕地占用税意见出具这四类监管职权而消极不作为其中监管职责履行与违法行为查处所涉具体职权事项应在相应的权责条款中予以清单化列明

其三徇私舞弊行为应将土地复垦条例第36条第5项规定的监管过程财务利益输送事项列入徇私舞弊行为责任范围该类行为即是指向土地复垦监管人员越位缺位监管所涉的动机诱因其界分要义在于监管人员有否因该类行为而谋取不当私益所涉其他利益的具体事项范围应在相应的责任准据条款中予以清单化列明

基于此应将滥用职权玩忽职守行为设定为基本归责行为追究其行政责?#25105;?#25110;刑事责任的界分要义即在于该行为有否造成与之构成因果关系的重大损失认定重大损失的准据条款应在所涉规范性法律文件的附则部分明?#20998;?#21521;最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定?#20998;?#20004;类不同列举式规定应将徇私舞弊行为所涉谋取不当私益设定为滥用职权玩忽职守行为的?#21448;?#24809;戒事项而就相关越位缺位监管一并实施制裁三类行为?#35270;?#19981;同行政责?#25105;?#25110;刑事责任的准据条款同样应在所涉规范性法律文件的附则部分予以明确的准用性设定所涉行政责任即指向行政机关公务员处分条例有关警告记过记大过?#23548;分?#24320;除之六类处分不同?#35270;们?#24418;的具体规定所涉刑事责任即指向刑法第397条第1款之滥用职权罪玩忽职守罪规定第397条第2款第402条第410条之徇私舞弊罪规定

六结语

土地复垦监管组织条款的规范?#27835;?#21363;是基于机构能力这一回应型法命题在法释义学范式的指引下围绕土地复垦监管之微观领域印证反思行政组织法所涉行政权配置公务员管理理论的基本制度载体来探讨所涉机构建制治理要义的规范评判与规范设定命题首先就存续于土地复垦相关规范性法律文件中的监管机构建制条款和监管机构治理条款予以归类和定性进而围绕所涉法律机构的权威必须是开放的和参与性的之结构性要义具体?#21360;?#40723;励协商决策理由说明欢迎批评合理性检验这四个方面就所涉规范来予以评价或判断发?#21046;?#22312;部?#21028;?#21516;职权互动任职保障框架性制裁规范设定上存在缺失最终基于相应规范评判的结果来探寻规制机构建制治理事项之土地复垦监管组织条款契合于相应提升机构能力要求的规范设定路径

其一应在横向协商式协同理念指引下厘清土地复垦各?#26041;?#30417;管中鼓励协商所涉协同部门的职责事项与协商范围应设定土地复垦监管联席会议制度并将其定性为监管决策协商机构实施该会议共同监管决策的执行机构即是参加会议的各相关?#28595;?#37096;门还应明确各类监管部门在不同土地复垦?#26041;?#30340;具体执行事项

其二应在相对人?#34892;?#30417;督监管过程理念指引下厘清土地复垦各?#26041;?#30417;管中欢迎批评所涉主导协同监管部门的职权事项信息公开事项应列明各类土地复垦监管?#28595;?#37096;门的职权目录实施主体法律依据运行流程等事项以及相关权责信息的不同公开方式及相应公开程序等事项

其三应在切实提升监管人员履?#28595;?#21147;理念指引下厘清土地复垦监管人员决策理由说明所需学科专业知识与实务操作技能之履?#28595;?#21147;?#26082;?#21487;?#20013;?#20107;项应列明各类土地复垦监管人员正常履职所需学科专业知识实务操作技能基本要求及其在职培训主体科目与方式等事项

其四应在双向内部制裁权威理念指引下厘清土地复垦监管内部制裁合理性检验所需被惩戒人向度下认同所涉权威参与制裁程序以及补正制裁方式事项应就各类土地复垦监管人员实施内部制裁相应惩戒行为的发起主体予以多向度意愿表达式设定并在该类主体实施惩戒之步骤?#26041;?#30340;类型化规制中凸?#21592;?#24809;戒人参与要义?#25442;?#24212;就作为各类土地复垦监管人员实施惩戒的客观量化依据之责任认定标准责?#38382;?#39033;内容予以类型化规制

注释:
* 基金项目国家社科基金青年项目土地复垦监管的行政法研究?#20445;?5CFX056
作者简介赵谦1981-男湖?#26412;?#24030;人西南大学法学院教授硕?#21487;?#23548;师西南大学三峡库区经济社会发展研究中心研究员法学博士
赵谦互助与自足土地复垦监管的共同体关系及功能暨南学报哲学社会科学版2017年第8期
马英娟著政府监管机构研究?#26412;?#22823;学出版社2007年版第32页
参见马英娟著政府监管机构研究?#26412;?#22823;学出版社2007年版第91页
参见周妍白中科罗明周旭王金满景明中国土地复垦监管体系问题与对策中国土地科学2014年第2期
中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定第51条规定完善自然资源监管体制统一行使所有国土空间用途管制职责
中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定在五增强全民法治观念推进法治社会建设之二推进多层次多领域依法治理中规定坚持系统治理依法治理综合治理源头治理提高社会治理法治化水平
参见周妍白中科罗明周旭王金满景明中国土地复垦监管体系问题与对策中国土地科学2014年第2期李丽平矿山土地复垦难在哪里以辽宁省为例中国土地2012年第7期许军李笑一孙彩敏我国矿区土地复垦的主要问题及其对策中国煤炭2010年第12期宋雪姣土地复垦监管影响因素浅析中国土地2014年第6期李永学我国矿山土地复垦存在的问题及建议?#27573;?#37096;资源2014年第5期?#36824;?#24420;荔南?#24378;?#23665;土地复垦及启示中国土地2013年第6期
北大法宝网法律法规检索http://www.pkulaw.cn最后访问?#25484;ڣ?017年11月18日
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赵谦依法规范土地整理监管人民日报2014年10月14日第7版
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作者简介赵谦1981-男西南大学法学院教授硕?#21487;?#23548;师法学博士研究方向宪法学与行政法学
文章来源东方法学2018年第5期引?#20204;?#20197;刊发版本为准
发布时间2018/9/25
 
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