機構建制與治理:土地復墾監管組織條款的規范分析
作者:趙謙  
    摘要:  土地復墾監管組織條款既是監管主體維度下構建完善土地復墾監管體系的必要規范指引,也是在該微觀領域印證、反思行政組織法所涉行政權配置、公務員管理理論的基本制度載體。可基于機構能力這一“回應型法”命題,在法釋義學范式的指引下,來探討該類條款所涉土地復墾監管機構建制、治理要義的規范評判與規范設定問題。土地復墾監管機構建制條款主要涉及相關監管機構的機構設置與職權配備事項,基于所涉法律機構“開放的權威”要義檢視該類條款,發現其在部門協同、職權互動規范設定上存在缺失。則應在鼓勵協商要素指引下確立土地復墾監管部門協同形式、協同內容規范,在歡迎批評要素指引下確立土地復墾監管部門職權清單、權責信息公開規范。土地復墾監管機構治理條款主要涉及相關監管機構的人員管理與責任保障事項,基于所涉法律機構“參與性的權威”要義檢視該類條款,發現其在任職保障、框架性制裁規范設定上存在缺失。則應在決策理由說明要素指引下確立土地復墾監管人員履職能力基準、實效化在職培訓規范,在合理性檢驗要素指引下確立土地復墾監管內部制裁權威包容性、方式整全化規范。
    關鍵詞:  土地復墾監管;機構建制;機構治理;規范評判;規范設定

一、問題的提出

土地復墾是“一種對生產建設損毀和歷史遺留、自然災害損毀的土地進行恢復利用的土地整治活動”,所涉監管旨在于土地復墾活動依法管理、協作、自治的行為過程中通過各種手段來實施相關立法。土地復墾監管組織條款即是指向“依法制定、執行和發展相關規范標準”而規制土地復墾活動及相關社會問題的政府相關職能部門,就其機構設置、職權配備、人員管理、責任保障等“機構建制、治理”事項予以規制的相關法律規范。該類條款既是監管主體維度下“構建完善土地復墾監管體系”以提升所涉“自然資源監管”之相關“社會治理”活動法治化水平的必要規范指引,也是在該微觀領域印證、反思行政組織法所涉行政權配置、公務員管理理論的基本制度載體。

伴隨《土地復墾規定》、《土地復墾條例》的先后實施,我國土地復墾監管工作已初見成效,但在監管主體方面仍存在著監管機構不健全、監管機構缺乏配合、監管手段落后、監管人員業務水平不高等問題,存在諸多現實問題的制度肇因往往與所涉組織條款的科學設定水平有關。當前我國土地復墾監管組織條款多以具體性、實施性規定形式散見于土地復墾相關部門規章、地方性法規、地方政府規章之低位階規范性法律文件中,在不多的相關法律、行政法規之高位階規范性法律文件中主要以原則性、概括性規定形式存在。雖然學界嘗試從監管技術、資金監管、項目監管、監管信息披露等方面進行土地復墾監管主體所涉機構建制與治理問題的附帶性研究,但缺乏基于行政組織法理論,從實現“國家有序化機制和民間有序化機制的交涉性平衡”之“回應型法”視角,展開“針對所涉制度事實的規范分析”

近年來,行政組織法本體理論研究以及機關訴訟、監管機構、給付行政、行政任務、大部制改革、電子政務、社會管理主體、獨立機關、行政主體低碳化、風險行政、行為法機制等行政組織法應用研究,皆在局部變遷層面不斷檢驗、修正、發展行政主體理論表征之行政法總論知識體系。伴隨我國當下社會轉型的不斷推進,在“國家社會化和社會國家化這一互動過程中,公共利益的公共因素與契約的私法因素糅合在了一起,產生出一個新的領域”。“把社會壓力理解為認識的來源和自我矯正的機會”之“回應型法”,透過“使目的具有足以控制適應性規則制定的客觀性和權威性”之管理、協作、自治,在對該類公私法因素相互交織作用之“新的領域”的規范分析中,基于是否有助于“提高法律機構的能力”這一命題,來識別、評判法律要“更多地回應社會需要”已成為一種可能。

土地復墾監管堪稱“新的領域”管理、協作、自治之行為過程的一類具體表征。可在探究土地復墾監管組織條款“產生行為所涉結構、功能和相互關系”的過程中,于該微觀領域承接所涉行政組織法的印證、反思式部門行政法研究趨向,并基于機構能力這一“回應型法”命題,在“描述-經驗、邏輯-分析和規范-實踐”的維度內,完成對機構建制、治理要義的規范分析。

所涉規范分析作為一種行為過程及結果,當首先基于對“有關行政機關設立、該機關所掌管事務以及行政機關關系”“現行有效法律的描述”,就存續于土地復墾相關規范性法律文件中的監管機構建制條款和監管機構治理條款,予以歸類和定性;進而依據是否有助于“提高法律機構的能力”之標準,就所涉規范展開“法律之概念-體系的研究”,來予以評價或判斷。該類規范評判具體可圍繞所涉法律機構的“權威必須是開放的和參與性的”之結構性要義,從“鼓勵協商、決策理由說明、歡迎批評、合理性檢驗”這四個方面,來厘清“提高法律機構的能力”命題之基本要件,并將其設定為評判具體指標。最終基于相應規范評判的結果“給出解決疑難的法律案件的建議”,以探尋規制機構建制、治理事項之土地復墾監管組織條款契合于相應“提升機構能力”要求的規范設定路徑。

二、土地復墾監管機構建制條款的規范評判

土地復墾監管機構建制條款主要涉及相關監管機構的機構設置與職權配備事項。“開放的權威”鼓勵法律機構之間通過相互協商來達成合意,并期盼所涉相對人通過批評的方式來融入權威的形成過程,以提高決策的可接受性。所涉規范評判即是基于“開放的權威”之“鼓勵協商、歡迎批評”要素,來檢視土地復墾監管機構設置與職權配備相關規范設定。

(一)土地復墾監管機構設置缺失應有的部門協同規范設定

既有土地復墾監管機構設置規范明確了國土部門的主導監管地位,以及財政、規劃、環保、審計、紀檢監察等相關部門的協同監管職責,而嘗試確立“一元復合型土地復墾監管體制”。一方面,就主導監管而言。例如,《中華人民共和國土地管理法》第5條將“土地行政主管部門”設置為土地監管“統一負責”部門;《土地復墾條例》第5條進而將“國土資源主管部門”設置為土地復墾專門監管機構來主導土地復墾全過程監管。又如,《廣東省采石取土管理規定》第3條將“土地管理部門”設定為相關土地復墾監管機構;《陜西省實施<土地復墾條例>辦法》第4條明確規定由縣級以上人民政府來領導、組織土地復墾工作,第5條則規定由縣級以上人民政府國土部門來負責土地復墾監管工作各類具體事項。另一方面,就協同監管而言。例如,《土地復墾條例實施辦法》第3條要求國土部門“應當加強與發展改革、財政、城鄉規劃、鐵路、交通、水利、環保、農業、林業等部門的協同配合和行業指導監督”。又如,《浙江省石油天然氣管道建設和保護條例》第18條則規定國土部門“應當會同同級農業、林業、環境保護等部門組織土地復墾驗收”。

該類原則性規定雖然厘清了主導、協同監管部門的基本架構,但各部門之間如何實現有效“協同配合”及“會同”則欠缺具體的實施性規定。事實上,所涉各類監管部門各自的監管事項范圍、監管重心及利益焦點皆有所不同,若未能在“鼓勵協商”要素指引下確立相對清晰、完備的監管部門協同規范,只會讓“協同配合”流于形式,而出現“因邊界清晰、職能明確與實踐中公共事務需要跨部門處置的情形形成相互齟齬的格局”

一方面,就協同形式而言。雖然強調以國土部門為主并具體負責,但該部門與其他相關職能部門多屬于平級單位,彼此間的部門協同更多地有賴于“上級組織或上級領導下的等級制縱向協同”,難以真正體現“鼓勵協商”要素所涵攝的平等自愿與決策共識要義。且在當前“條塊分割”的職能部門設置理念下,部門協同的協商決策務虛意義遠遠大于其可能的決策執行務實價值,“決策—執行”二分改革不妨在土地復墾監管部門協同中試驗嘗試。另一方面,就協同內容而言。雖然有“應當加強協同配合和行業指導監督”之模糊表達,且明確了土地復墾驗收環節的“會同組織”監管要義,但未就應予加強的協同配合內容,以及土地復墾活動全過程各環節監管所涉不同監管部門的具體協同監管事項,予以準據化梳理、列明。基于此,前述部門協同中的“相互齟齬格局”往往最終導向監管所涉“政策制定、政策執行和項目管理、公共服務提供中的協同失靈”

則應否設立跨部門性質的協商議事機構,抑或在根本上實現從傳統縱向協同到橫向協商式協同的協同理念轉換,“土地復墾前(標準、規劃、方案)、中(年報、信息監測、資金管理、實施)、后(驗收、效益評價)”各環節監管中所涉協同部門的職責事項、協商范圍,皆當在具體的監管部門協同形式規范、協同內容規范中予以厘清,以為可能的監管部門協同失靈予以必要的規范化、制度化矯正。

(二)土地復墾監管職權配備缺失必要的職權互動規范設定

既有土地復墾監管職權配備規范通過列舉式規定明確了國土部門作為主導監管部門的主要職責權限,通過概括式規定就相關部門的協同監管職責權限予以了原則性闡述。一方面,就列舉式規定而言。例如,《中華人民共和國土地管理法》“第六章監督檢查”將監管資格準入、文件資料查閱復制、相對人說明問題、現場勘測、責令停工、出示有效證件、配合監管、違法查處這八類“土地行政主管部門”的共有土地監管職權予以了列明;《土地復墾條例》第7條、第8條則就“國土資源主管部門”在土地復墾監管中所涉監測、信息管理這兩類專有職權及相對人配合監管之共有職權予以了列明及重點凸顯。又如,《陜西省實施<土地復墾條例>辦法》第5條將土地復墾所涉規劃編制、臺帳調查登記、方案審查、項目檢查驗收、資金監管、權屬確認、監測這七類“縣級以上人民政府國土資源管理部門”的專有土地復墾監管職權予以了列明。另一方面,就概括式規定而言。例如,《青海省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第59條規定財政部門、審計部門分別“應當加強”對土地復墾費的“收支管理”和“征收和使用情況的審計監督”。又如,《廣東省采石取土管理規定》第9條規定礦區土地復墾所涉“自然生態環境治理保證金”由“市、縣級地礦主管部門”來“統一監管”。

該類列舉式、概括式規定雖然厘清了主導、協同監管部門的基本職權,但未能設定所涉職權清單、權責信息公開表征之職權互動規范。作為所涉相對人的土地復墾責任主體、權利人難以根據相關規范設定,實現標準相對一致的“信息公開與程序透明,獲得與自己利益相關的信息”,從而“采用參與式觀察等研究手段,在權力所涉社會互動”中來實現對所涉監管部門監管過程的“歡迎批評”式有效監督。

一方面,就所涉職權清單而言。雖然在不同位階就土地復墾主導、協同監管部門的主要職責權限予以了列明、概括,但既未能就主導監管部門所列明行使的共有土地監管職權與專有土地復墾監管職權完成系統的全面整合,也未能就其他協同監管部門“應當加強、統一監管”之概括行使的監管職權予以“具象化”設計。所涉職權事項作為相對人實現“歡迎批評”式監督的“批評對象”,其在相關職權目錄、實施主體、法律依據、運行流程等方面上未能實現清單化設定,從而難于有效實現土地復墾監管部門作為“一個權力持有者組織內部運行的機關內控制”。另一方面,就所涉權責信息公開而言。既有監管職權規范設定沒有涉及各類監管職權應有的行權過程公開、結果公開事項,使得相對人實現“歡迎批評”式有效監督缺乏來自作為監督對象的監管部門方面之清晰、明確的參與路徑指引。“傳統組織法探究之組織關系對反饋與網絡結構的忽略”在土地復墾監管職權配備中同樣存在。相對人實現“歡迎批評”式監督所涉必要的“參與目標、參與形式和參與環節”規范表征之參與制度空間,以及凸顯“培育主體意識與權利意識”之參與能力保障,皆應基于必要的權責信息公開規范而設定。

則土地復墾各環節監管中所涉主導、協同監管部門的職權事項、信息公開事項,皆當在具體的監管部門職權清單規范、權責信息公開規范中予以厘清,以為所涉相對人對監管部門監管過程的“歡迎批評”式有效監督提供必要的規范化、制度化保障。

三、土地復墾監管機構治理條款的規范評判

土地復墾監管機構治理條款主要涉及相關監管機構的人員管理與責任保障事項。“參與性的權威”強調通過說理溝通及合理性檢驗的方式,來健全法律機構的內部治理秩序并固化既有權威。土地復墾監管機構治理規范之評判即是基于“參與性的權威”之“決策理由說明、合理性檢驗”要素,來檢視土地復墾監管人員管理與內部制裁相關規范設定。

(一)土地復墾監管人員管理缺失應有的任職保障規范設定

既有土地復墾監管人員管理規范就所涉內部監管原則、責任行為、監察資格要件、執法程序等事項予以了明確規定。例如,《土地復墾條例實施辦法》第3條確立了土地復墾的“專門機構”、“專職人員”監管原則,第46條就“逐級上報”、“績效評價”等上下級監管機構之間的內部監管予以了具體規定;《安徽省土地監察條例》第6條則確立了土地監察工作“行政首長負責制”原則。又如,《土地復墾條例實施辦法》第49條將《土地復墾條例》第36條規定之“其他徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守行為”更進一步明晰為“土地復墾費用支取”、“退還耕地占用稅”程序規制中的相關行為。再如,《安徽省土地監察條例》第14條就土地監察人員的“執法資格”和監察執法程序予以了明確規定。

雖然該類明確規定規制的事項范圍較為廣延,但就所涉監管人員的任職資格及在職培訓等任職保障事項皆欠缺具體規定。土地復墾監管本身是一類涉及政府規制、土地資源管理、農村社會發展、采礦工程與水土保持等復雜研究領域之多學科交叉,以及“10個土地復墾重點區域”和“重點煤炭基地、國家高速公路網和‘四縱四橫’高鐵沿線、南水北調水利工程沿線3類土地復墾重大工程”之多樣化事實的系統工程。為確保監管實效,土地復墾監管人員在實施相關現場監管或技術化非現場監管的行為過程中,往往需要依托一定的復合化學科專業知識與實務操作技能之履職能力要件,方能更好地面向相對人完成“人性化執法溝通”等相關監管“決策理由說明”。任職保障規范的缺失則使得所涉監管人員在履職能力提升上,因缺乏明確依據或標準而無所適從,甚至形成一定的能力掣肘。

一方面,就任職資格而言。相關規范雖然就所涉監管人員的專職化、資格化予以了明確規定,但未能就相應任職資格指向之履職能力所需學科專業知識與實務操作技能予以具體限定,而明晰所涉任職保障的準入事項,以實現“遴選化職業準入”與“監管能力指標化評價”。另一方面,就在職培訓而言。相關規范雖然明確要求相應監管人員取得執法資格“必須經過培訓、考核”,但如何培訓、考核則是“含糊不清的立法語言”設定。在職培訓的主體、科目與方式等具體內容若未能予以清晰化規范設定,則只會讓所涉任職保障的可持續事項流于形式,難以適應多樣化土地復墾監管事實對所需監管履職能力的持續更新、提升需求。

則土地復墾監管人員任職保障所需學科專業知識與實務操作技能之履職能力準入、可持續事項,皆當在具體的監管人員履職能力基準規范、實效化在職培訓規范中予以厘清,以為監管人員面向相對人更好地完成相關監管“決策理由說明”提供必要的規范化、制度化指引。

(二)土地復墾監管內部制裁缺失必要的框架性制裁規范設定

既有土地復墾監管內部制裁規范就所涉行政責任、刑事責任予以了明確規定。例如,《土地復墾條例》第36條就監管人員應承擔行政或刑事責任的行為予以了列舉。又如,《土地復墾條例實施辦法》第49條就監管人員的“其他徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守行為”予以了列舉,《礦山地質環境保護規定》第34條和《湖北省土地整治管理辦法》第52條皆進一步明確了監管人員“玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊”的相應行政或刑事責任。再如,《青海省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第64條就“挪用土地復墾費”相關行政責任、刑事責任予以了明確規定。

雖然該類規定規制的責任主體、責任形式、歸責行為等制裁事項較為明確,并分別在應承擔法律責任的具體行為和特定行為應承擔的具體法律責任這兩個向度皆有所涉及。但就所涉監管人員“把同意當作是對合理性的一種檢驗”之內部制裁“合理性檢驗”事項,皆欠缺具體規定。事實上,作為一類行政組織體之土地復墾監管機構所設定的內部制裁規范即是一類“能將組織由內而外加以管制并將組織中所規劃的管制可能加以利用的法”,其應契合一定的“包含組織內各種力量并為其相互合作設定既有彈性又可信賴的框架”特性,具體包括建構內部制裁所涉“內部程序、選擇及管轄、責任區域、階段同意或最后決定權、信息處理以及保持距離以確保中立的預防措施等”相關規定。

一方面,既有規范所設定的監管人員歸責行為大致皆可歸納為“徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守”這三類行為,相關條款更多地是一種“缺乏與義務性條款的對應性,適用時沒有明確的責任形式作為依據的籠統責任條款”。所涉“徇、舞、濫用、玩忽”的界分方式以及“私、弊、職權、職守”的清單式認定標準,皆難以在相應列舉式規定中予以清晰呈現。另一方面,既有規范所設定的監管人員責任形式皆為一種“依法給予處分、依法追究刑事責任”之“讀解性不強、適用程度較為低下的宣告、引用式”無明確責任內容的模糊制裁條款,且未涉及實現“處分、追究”相關責任認定、實施承擔、被懲戒人權益救濟等制裁程序事項。

在該類籠統、模糊條款的指引下,所涉各類主體于相互合作前提下兼具彈性與可信賴的基本特性未能顯現出來。相關制裁事項更多地置于既有上下級組織關系所形成的預設權威單向意愿表達前提下而設定,忽略了被懲戒人向度下對所涉權威、制裁程序與制裁方式應有的認同、參與乃至補正,使得能夠完成“合理性檢驗”的必要框架性內部制裁規范存在缺失。在該類制裁設定理念下形成的內部制裁權威往往為傳統“國家高權行政(侵害行政)”所指引,其實施的內部制裁相應懲戒行為通常分為組織自身即可做出的行政責任懲戒與需提請有權機關來完成的刑事責任懲戒。這兩類懲戒的發起更多地交由前述“行政首長負責制”原則指引下所在或上級職能部門的“主管人員”,基于自由裁量來完成主觀式抽象評判;而非由更具包容性的多向度制裁權威,基于清晰的責任認定標準、責任事項內容與制裁程序設定來完成客觀式量化評判。

則土地復墾監管框架性內部制裁所需被懲戒人向度下認同所涉權威、參與制裁程序以及補正制裁方式事項,皆當在具體的內部制裁權威包容性規范和制裁方式整全化規范中予以厘清,以為更好地完成內部制裁“合理性檢驗”提供必要的規范化、制度化指引。

四、“開放的權威”要義下土地復墾監管機構建制條款的規范設定

“開放的權威”要義下探討土地復墾監管機構建制條款的規范設定,即是在“規范-實踐”的維度內,基于前述所涉法律規范評價或判斷的結果,探尋促使土地復墾監管機構設置、職權配備規范設定契合于提升監管機構的“鼓勵協商”與“歡迎批評”能力要求的可能完善路徑。

(一)“鼓勵協商”要素指引下確立土地復墾監管部門協同規范

所確立的土地復墾監管部門協同規范即是在橫向協商式協同理念指引下,就土地復墾各環節監管中“鼓勵協商”所涉協同部門的職責事項、協商范圍予以規制的相關法律規范。具體可從監管部門協同形式規范、協同內容規范這兩個方面來展開分析。

1.監管部門協同形式規范

監管部門協同形式規范即是就各類土地復墾監管職能部門的跨部門性質協商議事模式予以規制的相關法律規范。當基于既有土地復墾監管體制下主導、協同監管部門的基本架構,在凸顯“連帶感、相互扶助意識以及公共性”的平等自愿與決策共識要義前提下,設定土地復墾監管聯席會議制度以固化所涉協商議事模式。應將該會議定性為“履行監督職能但不參與具體案件查辦”之土地復墾監管決策協商機構,由國土部門來牽頭召集,財政、規劃、環保、審計、紀檢監察等相關部門參加,所在政府分管領導或上級職能部門代表視情況列席會議。日常定期會議每月一次,臨時突發會議則根據所涉個案案情由國土部門來決定是否召集。

土地復墾監管聯席會議旨在基于“國土資源主管部門實施全過程監管、財政部門實施資金監管、審計部門實施績效監管、紀檢監察部門實施人員監管”之主要職責分工,來通報、溝通所涉監管部門履行各自監管職責的工作情況。國土部門負責通報土地復墾違法行為查處以及相關違紀、犯罪行為移送處置信息,財政部門負責通報各類土地復墾資金收支賬務信息,審計部門負責通報各類土地復墾責任主體不同責任行為過程及結果的審計報告信息,紀檢監察部門負責通報各類監管人員違紀、違法行為的責任追究信息,其他監管部門則就各自職責范圍內所涉土地復墾監管信息予以通報。會議參加部門在完成各自監管信息通報、共享的基礎上,進而就不同部門獨立處置個案中的重大突發問題,或需相關部門聯合處置個案中的執法協調事項展開平等協商,立足于“相互幫助意蘊下的互助式糾紛解決模式”,來共同完成相應的監管舉措決斷。

2.監管部門協同內容規范

監管部門協同內容規范即是就各類土地復墾監管職能部門在不同土地復墾環節的監管決策執行事項予以規制的相關法律規范。實施土地復墾監管聯席會議共同監管決策的執行機構即是參加會議的各相關職能部門。應將土地復墾驗收環節的“會同組織”監管要義擴張至土地復墾三個階段的其他環節,并就各類監管部門在不同環節的具體執行事項予以明確。

其一,就土地復墾標準、規劃環節監管而言。土地復墾所涉標準、規劃當與土地整治標準、規劃以及土地利用總體標準、規劃相銜接。國土部門牽頭組織從包括文本、說明、圖樣、附件4個部分之草案擬定、論證、評審、確定這四個方面實施全程監管;規劃部門協調參與草案擬定、論證監管;環保部門協調參與所涉環境影響評價論證監管;紀檢監察部門協調參與所涉監管人員違紀、違法行為監管,并特別強調對草案評審、確定監管的直接參與。

其二,就土地復墾方案、年報環節監管而言。國土部門當就土地復墾義務人編制的土地復墾方案內容與上報的土地復墾義務履行情況,從形式要件、實質要件這兩個方面實施全程監管;規劃部門配合進行土地復墾方案與土地復墾標準、規劃的協調性監管;審計部門協調參與土地復墾義務人報告事項履行監管;紀檢監察部門協調參與所涉監管人員違紀、違法行為監管。

其三,就土地復墾信息監測、實施環節監管而言。國土部門當就動態土地復墾數據信息、土地復墾項目工程進展情況等事項實施全程監管;審計部門協調參與土地復墾項目工程運營監管;紀檢監察部門協調參與所涉監管人員違紀、違法行為監管,并特別強調對土地復墾數據信息監管平臺規范運營監管的直接參與。

其四,就土地復墾資金管理環節監管而言。國土部門當就土地復墾費征收使用、年度土地復墾資金投放使用等事項實施全程監管;財政部門協調參與所涉資金預決算及使用監管;紀檢監察部門協調參與所涉監管人員違紀、違法行為監管。

其五,就土地復墾驗收、效益評價環節監管而言。國土部門當基于所涉土地復墾標準、規劃及方案的要求,對土地復墾項目工程驗收及后續效果跟蹤評價等事項實施全程監管;環保、農業、林業等相關部門協調參與驗收監管;審計部門協調參與效益評價監管;紀檢監察部門協調參與所涉監管人員違紀、違法行為監管。

(二)“歡迎批評”要素指引下確立土地復墾監管職權互動規范

所確立的土地復墾監管職權互動規范即是在相對人有效監督監管過程理念指引下,就土地復墾各環節監管中“歡迎批評”所涉主導、協同監管部門的職權事項、信息公開事項予以規制的相關法律規范。具體可從監管部門職權清單規范、權責信息公開規范這兩個方面來展開分析。

1.監管部門職權清單規范

監管部門職權清單規范即是旨在凸顯對所涉土地復墾監管職權的“有效制約、道德評估、法律確認、人民介入和參與等綜合效應”,而就各類土地復墾監管職能部門的職權目錄、實施主體、法律依據、運行流程等事項予以明細列項式規制的相關法律規范。

一方面,就作為主導監管部門的國土部門而言。《全國土地整治規劃(2011~2015年)》和《全國土地整治規劃(2016~2020年)》一再明確之“土地整治機構的實施監管作用”應予以明晰。“‘土地整治中心’所代表的土地整治機構作為監管微觀執行部門,國土資源行政部門作為監管宏觀決策部門”之界分可在土地復墾監管中同樣確立。國土資源行政部門根據前述《中華人民共和國土地管理法》、《土地復墾條例》等規范性法律文件的相關規范設定,來履行土地復墾“法規、規章、政策措施、規劃、技術規程和標準的擬定決策”職權;土地整治機構根據國土資源行政部門依照法定權限和程序的明確授權,來履行土地復墾“項目計劃編制、審批立項、項目實施管理、項目驗收、項目資金使用的監管執行”職權。

另一方面,就作為協同監管部門的其他相關職能部門而言。可大致將其他相關職能部門的監管職權事項劃分為兩類:依托前述土地復墾監管聯席會議所履行的監管協商決策職權和各部門在不同土地復墾環節監管中履行的監管決策執行職權。并基于前述主要監管職責分工以及各類監管部門在不同環節的具體執行事項,根據不同領域的相關法律規定分別明確各自的土地復墾監管職權事項范圍。其一,財政部門為所涉資金預決算及使用;其二,規劃部門為所涉標準與規劃的擬定、論證及協調;其三,環保部門為所涉環境影響評價及項目驗收;其四,審計部門為所涉報告事項履行與項目工程運營、效益評價;其五,農業、林業部門為所涉項目驗收;其六,紀檢監察部門為各類監管人員違紀、違法行為,并直接參與所涉標準與規劃的評審、確定以及數據信息監管平臺運營。

應基于上述職權事項劃分,并根據土地復墾相關規范性法律文件的規定,來設計相應監管決策、執行職權的具體運行流程。一方面,所涉決策職權的運行流程大致可分為四個步驟:第一步,匯總上級職能部門交辦、下級職能部門上報、同級相關職能部門移送的各類需研究決策事項而形成決策議案;第二步,由所在職能部門正職負責人、分管副職負責人及相關內設機構負責人就決策議案進行協商醞釀,重大疑難決策議案可擴大協商醞釀范圍;第三步,依循“首長負責制”原則,召開所在職能部門常務會議研究形成決策決議,重大疑難決策決議可上報上級職能部門常務會議復決;第四步,根據決策決議內容交由相關執行部門來具體執行,并根據相關信息公開法律規定公開相應決策過程及結果。

另一方面,所涉執行職權的運行流程大致可分為五個步驟:第一步,匯總各類舉報、投訴、交辦、移送的線索進行材料初審,并決定是否立案執行;第二步,確定立案執行者,則進行相關現場或非現場調查取證,并完成案件核查報告;第三步,基于案件核查報告做出案件處置決定,并告知所涉相對人;第四步,組織進行所涉相對人的陳述、申辯或聽證,并完成相應審批手續,而做成案件處置決定;第五步,送達案件處置文書,并具體履行案件處置決定。

2.監管部門權責信息公開規范

監管部門權責信息公開規范即是就各類土地復墾監管職能部門相關權責信息的不同公開方式及相應公開程序等事項予以規制,而切實保障所涉相對人知道相關職能部門“持有、保存的,與其權力行使有關一切信息”的相關法律規范。

一方面,就權責信息公開方式而言。前述監管部門職權清單規范所列明的各類監管職權事項范圍與運行流程的應然步驟設定皆屬于應當公開的權責信息;相應監管決策、執行職權運行流程的實然步驟運行過程則屬于可公開的權責信息,需厘清必要的“信息公開排除范圍”。其一,所涉決策職權運行步驟公開事項。決策議案、決策決議的名稱與內容,以及決策決議的執行過程與結果,只要不涉密、不涉監管人員隱私皆屬于可公開范圍;決策議案匯總、協商醞釀過程,決策決議研究、復決過程,以及可公開事項中的涉密、涉隱私部分皆屬于排除范圍。其二,所涉執行職權運行步驟公開事項。是否立案執行的結果,案件核查報告的結論部分,案件處置決定的名稱與內容,陳述、申辯或聽證的過程,審批手續的結果,案件處置文書的送達過程,以及案件處置決定的履行結果,只要不涉密、不涉監管人員隱私皆屬于可公開范圍;線索材料匯總初審過程,調查取證過程與案件核查報告的非結論部分,案件處置決定的做出過程,審批手續的做出過程,案件處置決定的履行過程,以及可公開事項中的涉密、涉隱私部分皆屬于排除范圍。

另一方面,就權責信息公開程序而言。其一,應當公開權責信息的公開程序。應當公開權責信息皆由相應監管部門基于所涉“公共利益衡量”便捷化的需要,主動通過所在部門官方網站或定期發布的信息公報、皮書、年鑒等形式來公開。該類信息應盡量圖表化、簡明化,以利于所涉相對人查閱、認知。其二,可公開權責信息的公開程序。可公開權責信息則需所涉相對人依循“申請、受理、告知利害相關人、公開信息”的基本流程,根據《中華人民共和國政府信息公開條例》的相關規定,通過其申請渠道以書面函件或電子郵件的形式,來對所涉相對人定向公開。該類信息應盡量規范化、周延化,以全面闡釋所涉事項為原則,而利于所涉相對人認知、理解。

五、“參與性的權威”要義下土地復墾監管機構治理條款的規范設定

“參與性的權威”要義下探討土地復墾監管機構治理條款的規范設定,即是在“規范-實踐”的維度內,基于前述所涉法律規范評價或判斷的結果,探尋促使土地復墾監管人員管理、責任保障規范設定契合于提升監管機構的“決策理由說明”與“合理性檢驗”能力要求的可能完善路徑。

(一)“決策理由說明”要素指引下確立土地復墾監管人員任職保障規范

所確立的土地復墾監管人員任職保障規范即是在切實提升監管人員履職能力理念指引下,就土地復墾監管人員“決策理由說明”所需學科專業知識與實務操作技能之履職能力準入、可持續事項予以規制的相關法律規范。具體可從監管人員履職能力基準規范、實效化在職培訓規范這兩個方面來展開分析。

1.監管人員履職能力基準規范

監管人員履職能力基準規范即是就各類土地復墾監管人員正常履職所需學科專業知識、實務操作技能基本要求予以明確的相關法律規范。土地復墾監管所涉學科理論是一類闡述、規制恢復利用損毀土地之“工程學、規劃學、信息學、管理學、經濟學、法學和生態學等基本原理和方法的土地整治應用理論”,其相應的實務操作技能往往表現為在監管實踐中彰顯“執行能力、開創性工作能力、學習能力、溝通協調能力”之文字表達、口頭交流及思維分析技能。

各類土地復墾監管人員中僅前述作為監管微觀執行部門之土地整治機構工作人員是事業單位工作人員,可結合近年來“分類推進事業單位改革”的逐步深入,將其中履行監管職權而承擔部分行政職能的崗位劃歸行政機關公務員序列。進而根據公務員職位分類相關法律規定,視全體土地復墾監管人員崗位性質、特點之不同,而在所需學科專業知識、實務操作技能基本要求上予以差別化設定。該類基本要求可通過相應履職資格考試對所涉知識、技能的考核范圍而予以明確。

其一,就綜合管理類土地復墾監管人員而言。該類監管人員主要履行土地復墾監管決策職權,所涉監管行為更多地體現宏觀務虛性與非現場性。則相應的履職資格考試考核范圍當更為側重學科專業知識,可占權重比的60%;實務操作技能則占權重比的40%。在學科專業知識結構中,更為凸顯管理學、經濟學、法學表征之社會科學知識要求,可占權重比的40%;工程學、規劃學、信息學、生態學表征之自然科學知識則占權重比的20%。在實務操作技能結構中,更為凸顯文字表達與思維分析技能,各占權重比的15%;口頭交流技能則占權重比的10%。

其二,就行政執法類土地復墾監管人員而言。該類監管人員主要履行土地復墾監管執行職權,所涉監管行為更多地體現微觀務實性與現場性。則相應的履職資格考試考核范圍當更為側重實務操作技能,可占權重比的60%;學科專業知識則占權重比的40%。在實務操作技能結構中,更為凸顯口頭交流技能,占權重比的30%;文字表達與思維分析技能則各占權重比的15%。在學科專業知識結構中,更為凸顯法學知識要求,占權重比的20%;其他社會科學知識與相關自然科學知識則各占權重比的10%。

其三,就專業技術類土地復墾監管人員而言。該類監管人員主要為土地復墾監管決策、執行職權的履行提供技術支持與保障,所涉監管行為更多地體現技術客觀性與非現場性。則相應的履職資格考試考核范圍當更為側重學科專業知識,可占權重比的75%;實務操作技能則占權重比的25%。在學科專業知識結構中,更為強調不同專業技術類型的定向知識要求,而僅考核相關學科知識。在實務操作技能結構中,更為強調技術事實的客觀呈現,而凸顯文字表達與思維分析技能,各占權重比的10%;口頭交流技能則占權重比的5%。

2.監管人員實效化在職培訓規范

監管人員實效化在職培訓規范即是就各類土地復墾監管人員的在職培訓主體、科目與方式等事項予以規制,而嘗試“確立有效培訓績效評估體系”的相關法律規范。

其一,就在職培訓的主體而言。各類土地復墾監管職能部門即是該類在職培訓的組織方,既可由前述土地復墾監管聯席會議來牽頭組織相關職能部門監管人員統一培訓,也可由相關職能部門各自組織其監管人員分散培訓。統一培訓主要適用于參加監管決策協商的領導職務監管人員,旨在強化其統籌協作意識;分散培訓主要適用于執行監管決策決議的非領導職務監管人員,旨在提升其獨立辦案能力。相應培訓機構應具備公務員培訓資質,以本地培訓為原則、異地培訓為補充,并強調對所涉知識、技能的綜合培訓。

其二,就在職培訓的科目而言。應基于土地復墾監管活動的實際“培訓需求分析”,根據監管人員的不同類型,并結合差別化的所涉知識、技能基本要求而分別設計。該類監管人員在職培訓屬于公務員培訓序列,除一般通識性培訓事項外,還需凸顯其應用特色與監管履職能力更新類培訓。從而確保各類監管人員能夠面對復雜、多樣的土地復墾事實,及時做出合法、合理、科學、有效的監管干預處置。前述三類實務操作技能,皆為監管人員的個體素質類事項,往往需要常態化的體驗式培訓方能累積實效。則可將其列為基礎培訓科目,按照綜合管理類、行政執法類、專業技術類監管人員的不同考核范圍權重比,分別占其培訓學時的40%、60%、25%。前述各類學科專業知識皆存在知識更新的命題,且屬于監管人員的專業知識類事項,可通過非常態化、應急性的灌輸式定向培訓,來推動所涉監管人員學科專業知識的及時更新。則可將其列為進階培訓科目,按照三類監管人員的不同考核范圍權重比,分別占其培訓學時的60%、40%、75%。

其三,就在職培訓的方式而言。既有公務員培訓制度明確的“專門業務培訓和更新知識培訓”教學、考核事項皆可作為設定土地復墾監管人員在職培訓方式的基本指引。“國家-省-市-縣四級”不同層級監管人員的年度培訓學時基準,可根據“12天或者90學時”的最低標準,分別明確對應為135學時、120學時、105學時、90學時這四個檔次。最基層的縣級監管人員雖然其現場性監管事務較為繁重,但仍需確保其完成90學時的最低標準培訓,其他三個層級監管人員的非現場性監管事務往往逐級增加而對其宏觀性、決策性履職能力提出了更高的要求,則可依次增加其最低培訓學時。并鼓勵各類土地復墾監管職能部門可根據所涉知識、技能提升的具體要求,在確保在職培訓實效的前提下,就各自培訓時間標準予以適當延長。其中,基礎培訓科目主要采取半脫產“專門業務培訓”的方式,充分利用工作零碎時間,增加培訓次數、縮短單次培訓時長、隨教隨考,實現培訓教學、考核常態化;進階培訓科目主要采取全脫產“更新知識培訓”的方式,充分利用各類節假日,限定培訓次數、確保單次培訓的信息量與新穎性、定期抽考,實現培訓教學、考核定向化。綜合管理類、行政執法類監管人員可兩周左右組織一次基礎培訓,每次不超過4個學時;可六個月左右組織一次進階培訓,每次不超過45個學時。專業技術類監管人員可四周左右組織一次基礎培訓,每次不超過3個學時;可三個月左右組織一次進階培訓,每次不超過30個學時。單次培訓課程設計則基于實際工作時間安排,并結合四個檔次學時基準要求,由相應培訓組織方來具體靈活確定。

(二)“合理性檢驗”要素指引下確立土地復墾監管框架性內部制裁規范

所確立的土地復墾監管框架性內部制裁規范即是在雙向內部制裁權威理念指引下,就土地復墾監管內部制裁“合理性檢驗”所需被懲戒人向度下認同所涉權威、參與制裁程序以及補正制裁方式事項予以規制的相關法律規范。具體可從內部制裁權威包容性規范、方式整全化規范這兩個方面來展開分析。

1.內部制裁權威包容性規范

內部制裁權威包容性規范即是就各類土地復墾監管人員實施內部制裁相應懲戒行為的發起主體予以多向度意愿表達式設定,并在該類主體實施懲戒之步驟環節的類型化規制中凸顯被懲戒人參與要義,而確保內部制裁權威包容性的相關法律規范。

其一,就懲戒發起主體而言。當基于既有土地復墾監管體制下上下級組織關系所形成的預設權威,在凸顯被懲戒人向度下的認同及參與前提下,設定奉行合議制的土地復墾監管人員懲戒委員會。該懲戒委員會即是在土地復墾監管領域,根據既有一般性公務員懲戒法律規范,特別設定之實施內部制裁相應懲戒行為的行政責任懲戒決定機關或刑事責任懲戒提請機關。若涉及普通的個體行為懲戒案,懲戒委員會應由兩名監管人員所在職能部門的代表、兩名監管人員的代表以及一名法律專家共五人來組成;若涉及影響較大的集體行為懲戒案,法律專家可增加至三名共七人來組成懲戒委員會。其旨在一方面基于上下級組織關系之“懲戒權限”就所涉內部制裁權威予以厘清并固化,另一方面嘗試將既有上下級單向度預設權威擴張至得到被懲戒人首肯或認同的“用于下屬的福利之優越的力量”式權威,以設定更具包容性的多向度懲戒發起主體,進而為完成“合理性檢驗”提供必要的組織保障。

其二,就懲戒程序參與要義而言。踐行“合理性檢驗”還需要在所涉內部制裁懲戒程序規范設定中彰顯“正當性、合理性與謙抑性責任條款思維理念”,以推動懲戒所涉各方主體特別是處于相對弱勢地位之被懲戒人的切實參與。需提請有權機關來完成的刑事責任懲戒程序在既有刑事訴訟法律規范中已有清晰規制,且作為犯罪嫌疑人的被懲戒人相關參與機制與訴權保障皆較為明確。應予規制的被懲戒人參與制裁程序事項則當在凸顯開放式、對抗型參與要義前提下,指向土地復墾監管人員懲戒委員會自身進行的行政責任懲戒決定或刑事責任懲戒提請程序。兩類程序的具體運作步驟皆為受理、調查、質證、認定這四個環節,區別即在于認定的結果是該被懲戒行為當追究行政責任還是刑事責任,若為前者則由該委員會直接做出懲戒決定,若為后者則由該委員會提請檢察機關介入而啟動刑事訴訟程序。在受理環節的參與要義即為被懲戒人的知情權,其當及時獲知擬被懲戒的事由以及后續懲戒環節參與事項;在調查環節的參與要義即為被懲戒人的配合調查與主動舉證,務求就被懲戒行為所涉各項事實完成全景、客觀的證據式呈現;在質證環節的參與要義即為懲戒所涉各方主體就各項調查事實證據進行充分的說明與質辨;在認定環節的參與要義同樣為被懲戒人的知情權,其當及時獲知懲戒認定的結果以及后續申訴救濟事項。

2.內部制裁方式整全化規范

內部制裁方式整全化規范即是就作為各類土地復墾監管人員實施懲戒的客觀量化依據之責任認定標準、責任事項內容予以類型化規制的相關法律規范。當圍繞既有內部制裁法律規范設定的監管人員徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守之三類歸責行為,主要闡明以下事項:所涉行為的界分要義、所涉行為追究行政責任抑或刑事責任的界分要義、所涉行為適用相應行政責任抑或刑事責任的具體條款準據。

其一,濫用職權行為。應將《土地復墾條例》第36條第1項、第2項、第3項以及《土地復墾條例實施辦法》第49條第1項、第2項規定的六類職權事項列入濫用職權行為責任范圍。該類行為即是指向土地復墾監管人員的越位監管,其界分要義在于監管人員超出了建設用地審批、采礦許可證審批、土地復墾費使用、土地復墾驗收、土地復墾費支取通知書出具、退還耕地占用稅意見出具這六類監管職權事項范圍而積極作為。其中土地復墾費使用與土地復墾驗收所涉具體職權事項,應在相應的權責條款中予以清單化列明。

其二,玩忽職守行為。應將《土地復墾條例》第36條第4項以及《土地復墾條例實施辦法》第49條第1項、第2項規定的四類職權事項列入玩忽職守行為責任范圍。該類行為即是指向土地復墾監管人員的缺位監管,其界分要義在于監管人員怠于行使監管職責履行、違法行為查處、土地復墾費支取通知書出具、退還耕地占用稅意見出具這四類監管職權而消極不作為。其中監管職責履行與違法行為查處所涉具體職權事項,應在相應的權責條款中予以清單化列明。

其三,徇私舞弊行為。應將《土地復墾條例》第36條第5項規定的監管過程財務利益輸送事項列入徇私舞弊行為責任范圍。該類行為即是指向土地復墾監管人員越位、缺位監管所涉的動機誘因,其界分要義在于監管人員有否因該類行為而謀取不當私益。所涉“其他利益”的具體事項范圍,應在相應的責任準據條款中予以清單化列明。

基于此,應將濫用職權、玩忽職守行為設定為基本歸責行為,追究其行政責任抑或刑事責任的界分要義即在于該行為有否造成與之構成因果關系的重大損失。認定重大損失的準據條款應在所涉規范性法律文件的“附則”部分,明確指向《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》之兩類不同列舉式規定。應將徇私舞弊行為所涉謀取不當私益設定為濫用職權、玩忽職守行為的加重懲戒事項,而就相關越位、缺位監管一并實施制裁。三類行為適用不同行政責任抑或刑事責任的準據條款同樣應在所涉規范性法律文件的“附則”部分予以明確的準用性設定。所涉行政責任即指向《行政機關公務員處分條例》有關“警告、記過、記大過、降級、撤職、開除”之六類處分不同適用情形的具體規定;所涉刑事責任即指向《刑法》第397條第1款之濫用職權罪、玩忽職守罪規定,第397條第2款、第402條、第410條之徇私舞弊罪規定。

六、結語

土地復墾監管組織條款的規范分析即是基于機構能力這一“回應型法”命題,在法釋義學范式的指引下,圍繞土地復墾監管之微觀領域印證、反思行政組織法所涉行政權配置、公務員管理理論的基本制度載體,來探討所涉機構建制、治理要義的規范評判與規范設定命題。首先,就存續于土地復墾相關規范性法律文件中的監管機構建制條款和監管機構治理條款,予以歸類和定性;進而,圍繞所涉法律機構的“權威必須是開放的和參與性的”之結構性要義,具體從“鼓勵協商、決策理由說明、歡迎批評、合理性檢驗”這四個方面就所涉規范來予以評價或判斷,發現其在部門協同、職權互動、任職保障、框架性制裁規范設定上存在缺失;最終,基于相應規范評判的結果,來探尋規制機構建制、治理事項之土地復墾監管組織條款契合于相應“提升機構能力”要求的規范設定路徑。

其一,應在橫向協商式協同理念指引下,厘清土地復墾各環節監管中“鼓勵協商”所涉協同部門的職責事項與協商范圍。應設定土地復墾監管聯席會議制度,并將其定性為監管決策協商機構;實施該會議共同監管決策的執行機構即是參加會議的各相關職能部門,還應明確各類監管部門在不同土地復墾環節的具體執行事項。

其二,應在相對人有效監督監管過程理念指引下,厘清土地復墾各環節監管中“歡迎批評”所涉主導、協同監管部門的職權事項、信息公開事項。應列明各類土地復墾監管職能部門的職權目錄、實施主體、法律依據、運行流程等事項,以及相關權責信息的不同公開方式及相應公開程序等事項。

其三,應在切實提升監管人員履職能力理念指引下,厘清土地復墾監管人員“決策理由說明”所需學科專業知識與實務操作技能之履職能力準入、可持續事項。應列明各類土地復墾監管人員正常履職所需學科專業知識、實務操作技能基本要求,及其在職培訓主體、科目與方式等事項。

其四,應在雙向內部制裁權威理念指引下,厘清土地復墾監管內部制裁“合理性檢驗”所需被懲戒人向度下認同所涉權威、參與制裁程序以及補正制裁方式事項。應就各類土地復墾監管人員實施內部制裁相應懲戒行為的發起主體予以多向度意愿表達式設定,并在該類主體實施懲戒之步驟環節的類型化規制中凸顯被懲戒人參與要義;還應就作為各類土地復墾監管人員實施懲戒的客觀量化依據之責任認定標準、責任事項內容予以類型化規制。

注釋:
* 基金項目:國家社科基金青年項目“土地復墾監管的行政法研究”(15CFX056)
作者簡介:趙謙(1981-),男,湖北荊州人,西南大學法學院教授、碩士生導師,西南大學三峽庫區經濟社會發展研究中心研究員,法學博士。
趙謙:《互助與自足:土地復墾監管的共同體關系及功能》,《暨南學報(哲學社會科學版)》2017年第8期。
馬英娟著:《政府監管機構研究》,北京大學出版社2007年版,第32頁。
參見馬英娟著:《政府監管機構研究》,北京大學出版社2007年版,第91頁。
參見周妍、白中科、羅明、周旭、王金滿、景明:《中國土地復墾監管體系問題與對策》,《中國土地科學》2014年第2期。
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第51條規定:“完善自然資源監管體制,統一行使所有國土空間用途管制職責”。
《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在“五、增強全民法治觀念,推進法治社會建設”之“(二)推進多層次多領域依法治理”中規定:“堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,提高社會治理法治化水平”。
參見周妍、白中科、羅明、周旭、王金滿、景明:《中國土地復墾監管體系問題與對策》,《中國土地科學》2014年第2期;李麗平:《礦山土地復墾難在哪里?——以遼寧省為例》,《中國土地》2012年第7期;許軍、李笑一、孫彩敏:《我國礦區土地復墾的主要問題及其對策》,《中國煤炭》2010年第12期;宋雪姣:《土地復墾監管影響因素淺析》,《中國土地》2014年第6期;李永學:《我國礦山土地復墾存在的問題及建議》,《西部資源》2014年第5期;郭彤荔:《南非礦山土地復墾及啟示》,《中國土地》2013年第6期。
北大法寶網:《法律法規檢索》,http://www.pkulaw.cn,最后訪問日期:2017年11月18日。
參見孟憲素、李少帥:《遙感技術在土地整理復墾開發項目監管工作中的應用實踐》,《資源與產業》2009年第2期;還強:《建立土地開發復墾資金的監管機制》,《浙江財稅與會計》1996年第10期;何苗、陳風林、程立國:《土地復墾監管現狀與階段性特征》,《科技展望》2015年第19期;賀振偉、白中科、張繼棟、劉喜韜、王敬、周偉、王金滿:《中國土地復墾監管現狀與階段性特征》,《中國土地科學》2012年第7期。
季衛東:《社會變革的法律模式(代譯序)》,[美]諾內特、塞爾茲尼克著:《轉變中的法律與社會:邁向回應型法》,張志銘譯,中國政法大學出版社1994年版,第7頁。
參見謝暉:《論規范分析方法》,《中國法學》2009年第2期。
參見應松年、薛綱凌:《行政組織法與依法行政》,《行政法學研究》1998年第1期;姜明安、沈巋:《法治原則與公共行政組織──論加強和完善我國行政組織法的意義和途徑》,《行政法學研究》1998年第4期;薛剛凌:《我國行政主體理論之檢討──兼論全面研究行政組織法的必要性》,《政法論壇》1998年第6期;應松年、薛剛凌:《行政組織法基本原則之探討》,《行政法學研究》2001年第2期;薛剛凌:《行政組織法發展缺位之檢討》,《江蘇社會科學》2008年第5期;沈開舉:《當代中國行政組織法的發展與反思》,《學習論壇》2011年第9期;任進:《行政組織法基本范疇與新課題》,《北方法學》2012年第3期。
參見王太高:《論機關訴訟——完善我國行政組織法的一個思路》,《河北法學》2005年第9期;馬英娟:《監管機構與行政組織法的發展——關于監管機構設立根據及建制理念的思考》,《浙江學刊》2007年第2期;胡敏潔:《給付行政與行政組織法的變革——立足于行政任務多元化的觀察》,《浙江學刊》2007年第2期;鄭春燕:《行政任務變遷下的行政組織法改革》,《行政法學研究》2008年第2期;鄧海娟、黃利紅:《大部制改革與行政組織法的完善》,《江西社會科學》2008年第7期;楊樺:《論電子政務與行政組織法的創新》,《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2008年第6期;石佑啟、陳詠梅:《論社會管理主體多元化與行政組織法的發展》,《法學雜志》2011年第12期;許宗力:《獨立機關——我國臺灣地區行政組織法的難題》,《行政法學研究》2015年第3期;譚冰霖:《行政主體低碳化的法律規制——一個組織法的視角》,《東岳論叢》2016年第2期;王貴松:《風險行政的組織法構造》,《法商研究》2016年第6期;葉必豐:《行政組織法功能的行為法機制》,《中國社會科學》2017年第7期。
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作者簡介:趙謙(1981-),男,西南大學法學院教授、碩士生導師,法學博士。研究方向:憲法學與行政法學。
文章來源:《東方法學》2018年第5期,引用請以刊發版本為準。
發布時間:2018/9/25
 
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