科研人員不當套取國家科研經費不應認定為貪污罪
作者:肖中華  
    摘要:  科研人員采取不正當手段套取科研經費的行為,具有可譴責性,但不應認定為貪污罪。這主要是因為從事科研活動并非從事公務,此時科研人員并非國家工作人員。只要科研人員真實地從事了科研活動、按照項目合同書的要求進行和完成課題研究,就有權利獲得相關資助經費;即使經費的取得采用使用虛假發票、冒名套取等不正當手段,也不影響獲取經費本身的合法性。對于虛構項目、沒有進行研究而套取科研經費的,應當以合同詐騙罪追究責任。對于科研人員違約拒不退還相關科研經費,數額較大的,可以侵占罪定罪處罰。
    關鍵詞:  科研人員; 套取科研經費; 貪污罪。

我國科技強國意識日益增強,國家對科學技術研究經費的投入總額不斷增加,強度(所占國內生產總值的比重)也逐年上升。據統計,2006年全國研究與試驗發展(R&D)經費總支出為3003.1億元,比上年增加553.1億元,增長22.6%,研究與試驗發展(R&D)經費投入強度(與國內生產總值之比)為1.42%;按研究與試驗發展人員(全時工作量)計算的人均經費支出為20萬元,比上年增加兩萬元。2011年,全國研究與試驗發展(R&D)經費總支出上升為8687億元,比上年增加1624.4億元,增長23%,研究與試驗發展(R&D)經費投入強度為1.84%;按研究與試驗發展人員(全時工作量)計算的人均經費支出為30.1萬元,比上年增加2.5萬元。2012年,全國共投入研究與試驗發展(R&D)經費10298.4億元,比上年增加1611.4億元,增長18.5%;研究與試驗發展(R&D)經費投入強度為1.98%,比上年的1.84%提高0.14個百分點。按研究與試驗發展人員(全時工作量)計算的人均經費支出為31.7萬元,比上年增加1.6萬元。此外,國家以及地方財政對社會科學、思維科學研究領域的經費投入,也呈不斷上升的趨勢。

在加強創新型國家建設、鼓勵科研人員創新的同時,國家有關部門也在不斷規范科學技術研究管理制度,強化對科研人員經費使用的監督管理。而從法律規制角度論,引人注目的現象之一便是,近年來,隨著一些“科研腐敗”案件的出現,相當多的專家、學者因為“問題科研經費”牽涉其中,有的專家學者、大學教授還被冠以貪污之罪而身陷囹圄。就被控或判決認定的行為而言,尤以使用與課題無關的票據報銷科研經費、編造勞務人員名單冒領“勞務費”者為著。例如,北京外國語大學教授肖某借用非課題組成員的28名學生的名義和身份證領取勞務費82400元,被指控成立貪污罪;中國科學院地質與地球物理研究所研究員段某以各種差旅費、勞務費、租車費及復印裝訂費等名義套取科研經費130萬元而被法院以貪污罪判處13年有期徒刑;北京郵電大學軟件學院教授宋某因借用他人身份證冒領國家科技重大專項科研經費68萬元被法院以貪污罪判刑10年6個月;浙江大學教授陳某利用課題總負責人身份,通過作為外協單位的關聯公司開具虛假發票套取945萬元而被以貪污罪判處10年有期徒刑。

筆者認為,當前實踐中將科研人員采取不正當手段套取國家科研經費的行為認定為貪污罪,適用刑法錯誤,應當予以糾正。下面就此問題展開詳細探討。

一、不當套取國家科研經費的行為不具備貪污罪的成立要件

當前司法實踐之所以將科研人員采取不正當手段套取科研經費的行為認定為貪污罪,主要理由和根據包括:(1)涉案的科研人員,無論是國有科研機構的科研人員還是高校教師,均為國有單位工作人員,屬于國家工作人員,具備貪污罪的主體資格。(2)大多數行為人是課題組負責人或項目主持人,存在可利用的“職務便利”;有的行為人雖然不是課題組負責人或項目主持人,但是作為課題組成員或非課題組成員,與課題組負責人或項目主持人相互配合實施套取科研經費的行為。(3)客觀上以編制虛假預算、用虛假發票(包括并非實際用于科研經費所開具的、形式上真實合法的發票)沖賬、以他人名義領取勞務費等手段,將國家撥付的科研經費沖賬套取,非法占有,符合貪污罪的客觀要件。(4)國家的科研經費來自中央或地方財政撥款,套取科研經費使國家財產受到損失,科技公信力遭受破壞。

筆者認為,結合我國目前國家科研經費申請、使用、管理的基本機制,盡管科研人員采取各種不正當手段套取科研經費的行為值得譴責、應當承擔相應的法律責任,但無論如何不應以貪污罪定罪處罰。上述有關該等行為成立貪污罪的理由,皆是在形式上進行解釋,片面且割裂地分析之結果。具體理由是:

1. 科研人員從事科研活動,并非從事公務,因而不屬于國家工作人員,也沒有貪污罪的“職務上的便利”可以利用。

國有科研機構、高校中從事科學技術研究的專業技術人員,在形式上屬于“國有事業單位”的“工作人員”,但其主要工作包括兩個方面:一是教學;二是科研。無論教學還是科研,都是技術性的勞動,而非公務。所謂公務,應當具備兩個特征:一是行為具有組織、領導、監督、協調等管理性;二是國家代表性。顯然,從事科學技術研究,并不具有上述兩個特征:(1)科學研究是對反映客觀事實和客觀規律的知識體系進行探索的活動,技術研究是對生產技術(人類改造自然、進行生產的方法和手段)或非生產技術(公用技術和日常生活技術)的創造性活動。總而言之,科學技術研究是人們對客觀世界的改造活動,相對于研究對象而言,這種活動沒有組織、領導、監督、協調等管理性。換言之,科研人員從事科研活動,并非對“科研”及其相關經費等事項的管理。(2)科研活動即使基于國家有關部門的委托、授權,科研成果歸屬于國家,但其本身也具有獨立性,科研人員從事科研活動并不是代表國家的活動。按照《刑法》第93條的規定,“從事公務”是國家工作人員身份的實質依據,因此,即使在國有事業單位“工作”,但只要不是從事公務,就不屬于國家工作人員。

從職務便利的角度分析,科研人員也沒有貪污罪中的“職務便利”可以利用。貪污罪的“職務上的便利”,是指對財物的主管、管理、經手之便利。而科研人員從事科研活動,可能與用科研經費購置的國有資產接觸,但并不對科研經費本身主管、管理和經手。在實踐中,為了科研活動的便捷,科研人員有時事先用自己的錢款墊付經費從事科研活動,而后持有關票據到財務部門報銷,有時是事先從財務部門預借款項,使用后憑有關票據沖抵平賬。但無論何種情況下,科研經費在支取之前,一般由項目負責人或課題主持人所在單位控制,主管、管理或經手人員均是該單位財務人員,科研人員對于科研經費并無控制之可能,因此自然不存在利用職務上的便利侵吞科研經費的余地。

需要強調的是,科研人員從事科研活動,就其內部而言當然也存在一定的管理事務。比如,課題組負責人或者項目主持人召集課題組成員對項目研究進行部署,包括對課題組成員進行任務分工,就研究思路、研究方法、研究進度等問題進行規劃、協調、監督等等。但是,這種科研活動的內部管理活動,并非公務意義上的、對外事務的管理,而是基于科研活動的內在要求的、作為科研技術性勞務的有機組成要素。另外,某些情況下,科研人員除了承擔教學科研任務外,在單位還擔任行政管理職務、行使一定的管理職權。比如“雙肩挑”的大學校長、學院院長、招生處處長、科研處處長,既是教師、學者,也是教學科研行政管理人員。這些人員在行使行政管理職權時屬于國家工作人員,其利用行政職權侵吞公共財物的,無疑成立貪污罪,但是,其在教學、科研工作中,不存在貪污罪的職務便利,實際上也不是從事公務的人員,不屬于國家工作人員,不能成立貪污罪。

2. 套取科研經費即使手段不正當甚至非法,其取得科研經費的結果一般也沒有造成國家財產(科研經費)的損失(特殊情況除外,下述)。

目前,科研領域國家縱向課題、項目從招標發布到驗收的基本流程是:國家有關部門(如科技部、教育部、司法部、全國哲學社會科學規劃辦公室;各省市自治區廳局;各省市自治區及新疆生產建設兵團、全軍哲學社會科學規劃辦公室)發布課題指南→科研人員提出項目申請或投標(申請一般有固定格式,內容包括課題主持人及課題組成員基本情況、課題研究設想、研究方法、研究計劃進度及階段性成果、最終成果形式、經費預算及其開支科目)→國家有關部門組織評審(比如,全國哲學社會科學辦公室先組織同行專家進行通訊評審,再組織學科規劃評審組專家進行會議評審)→國家有關部門對擬資助項目及資助經費數額審批決定→對決定予以資助的,國家有關部門予以公布,并書面通知申請人及責任單位→國家有關部門、項目負責人(或課題主持人)以及其所在的科研機構(或高校)訂立三方協議或合同書→國家有關部門撥款至項目負責人(或課題主持人)所在的科研機構(或高校)→項目負責人(或課題主持人)組織開展課題研究→課題完成后,項目負責人(或課題主持人)提交最終研究成果和項目結項申請→國家有關部門對成果進行鑒定、審核、驗收→撥付預留經費。

在上述流程中,科研人員套取科研經費的行為,主要發生在國家有關部門第一次撥款后、項目研究過程中。也有的屬于在成果驗收合格通過之后,國家有關部門將預留經費撥付后,科研人員套取后續撥付的經費。無論在哪一個階段,從國家有關法律、法規和規章的規定以及項目合同書的性質、基本內容進行考查,科研人員使用不正當手段套取科研經費的行為,一般都難以判斷為侵害作為國家財產的科研經費的所有權之行為。具體而言:(1)科研經費數額通常是項目申請人或者課題主持人投標申請后,國家有關部門經過專業評判,充分考慮科研順利進行的實際需要后慎重確定的固定數額。國家有關部門在與項目負責人或課題主持人簽訂項目合同書或協議后,就有義務及時、足額提供科研經費供項目負責人或課題主持人支配使用,而作為合同另一方當事人(如系三方協議,除投標的項目負責人和招標的國家有關部門之外的責任單位,主要負責對經費的管理,只在經費管理問題上與項目負責人和國家有關部門發生法律關系)的項目負責人,也有義務按照合同的要求完成項目課題的研究,按時提交符合要求的成果。換言之,只要項目負責人或課題主持人按照項目合同書的要求完成了課題研究、通過了成果鑒定,其無論通過何種方式取得合同書所確定的科研經費,都不能視為侵吞國有財產。即使行為人采取了不當手段套取,也是如此。比如課題主持人或課題組成員沒有外出調研卻開具反映自己外出的住宿費發票予以“沖賬”套取科研經費;項目主持人將自己或者其他課題組成員購買家庭日用品的購物小票在超市開具發票予以“沖賬”套取科研經費;課題主持人用自己學生或者其他與課題研究無關的人的身份證和名義領取“勞務費”,等等。科研人員通過上述手段取得科研經費的,由于科研經費是由國家有關部門審定的,作為科研人員從事課題研究的“對價”而存在,因此在“取得科研經費”的結果上本身是不可責難的。至于套取科研經費的手段不正當,其違反的純粹是科研經費管理制度,危害性不及國家財產所有權。(2)目前國家科研經費預算支出科目一般包括圖書資料購置費、國內調研差旅費、國際合作與交流費、問卷調查費、專家咨詢費、小型會議費、計算機耗材及上網等通訊電話費、設備費、復印費、出版資助費、勞務費、成果鑒定費等,這些科目并沒有包括本應包括的、體現科研人員智力投入的勞動報酬。這種形式上不合理的科研經費預算結構,與國家鼓勵科研人員科技創新、盡力投入智力勞動的精神是相違背的,甚至可以說是對科研人員及科學技術、智力創造的一種歧視。在這種形式上不合理的預算機制下,科研人員如何實現對自我智力勞動的“回報”?那就是采用虛假發票,按照合同書所載明的預算支出科目“沖賬”,將并沒有實際花費在這些科目上的科研經費套取,以彌補智力勞動的付出。因此,從實質上分析,科研人員以不正當手段套取部分科研經費作為智力勞動的“回報”的行為,在一定程度上具有正當性。申言之,科研經費實際上是國家有關部門與項目負責人或課題主持人之間通過合同所約定的,國家有關部門提供給科研人員的、用于“購買”科研人員智力成果(科研成果)及補助相關支出的費用。在這種合同簽訂、履行過程中,主要科研人員只要真實地從事了科研活動,其即便采取不正當手段套取科研經費,也不屬于侵害國家財產的行為,更不成立貪污犯罪。

二、不當套取國家科研經費的行為的合理規制

合理使用科研經費有利于改善我國各類科研機構和高校的科研基礎條件,提高科研水平和提升科研質量,產出優秀科研成果,為國家經濟社會發展提供有力支撐。而國家科研經費來源于國家財政撥款(包括中央和地方財政),為提高資金使用效益,確保科研工作健康發展,減少和杜絕科研經費不規范支取、套取和濫用,對不當套取科研經費的行為進行合理規制,是十分必要的。

筆者認為,對不當套取國家科研經費的行為進行規制,一是要對現有的不當行為進行合理法律評判,正確處理;二是要在制度設計上進行合理化推進,減少、避免此類行為滋生的機制環境。

1. 對不當套取科研經費行為的正確處理。

前文已述,對于一般情況下科研人員以不正當手段套取科研經費的行為以貪污罪定罪處罰,是不恰當的。但是,這并不意味著對于不當套取科研經費的行為可以放任不管,在任何情形下實施此等行為的科研人員在法律上都沒有任何責任。在當前法律、法規和政策性文件的框架下,對于以下一些特殊情形,應當根據具體的行為予以法律上的否定評價:

(1)科研人員虛構項目,沒有對課題進行研究或者沒有進行實質性研究,通過簽訂、履行科研合同的形式,以各種預算支出名義套取全部或部分科研經費的,實為騙取科研經費的行為。對此,應當以合同詐騙罪追究責任。比如,行為人在與國家有關部門簽訂項目研究合同書后,雖然前期進行了實質性研究工作,但通過后期研究根本無法達到鑒定驗收合格標準,卻采取欺騙、賄買評審專家的手段蒙騙過關,取得預留資金的;行為人將自己以往完成并在專業領域公開成果的課題向國家有關部門投標申請項目,在項目獲批后,沒有任何創新,實際上也沒有開展進一步研究,最終以既有成果申請結項,獲取科研經費的;行為人將本人專業領域的、外國專家的相關成果予以剽竊作為自己項目成果獲得項目資助并通過鑒定,從而獲取科研經費的;國家有關部門委托項目中,數額不固定、由科研人員向國家有關部門實報實銷的科研經費,科研人員沒有從事有關事務而以該事務開支名義報銷套取科研經費的。這些行為均成立合同詐騙罪。

(2)按照法律規定或者合同約定,由于科研人員違約,國家有關部門要求科研人員退還先前支取、使用的科研經費,而科研人員拒不退還的,如果數額較大,經國家有關部門告訴,對行為人應當以侵占罪定罪處罰。比如,《國家社會科學基金項目經費管理辦法》第18條規定:“項目一經批準,不得無故中止。對無故不完成研究任務者,全國社科規劃辦停止撥款,并追回已撥經費......對因嚴重違反財務制度或其他原因而被撤銷項目的,追回已撥經費。”如果行為人違反上述規定,不予退還經費的,可以成立侵占罪。此外,在項目研究完成后,項目負責人違反合同約定,占用凈結余經費或者用科研經費購置的、應當屬于國有資產的設備儀器而不退還的,也應以侵占罪定罪處罰。

(3)科研人員與所在單位科研管理人員內外勾結,利用后者主管、管理、經手科研經費的職務便利,侵吞科研經費的,應當以貪污罪的共犯論處。

2. 從科研活動及其發展規律出發,完善科研經費預算決算、使用、財務管理制度。

綜觀我國當前有關科研活動及科研經費的各種管理制度,體現了鮮明的行政化色彩,各種規范性文件把科研人員視作“國家人”、把科研人員從事的科研活動視為“國家委托”從事的國家公共活動甚至是“公務”活動的觀念十分明顯。比如《國家社會科學基金項目經費管理辦法》、《財政部、科技部關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》、《教育部關于進一步貫徹執行國家科研經費管理政策加強高校科研經費管理的通知》等等文件,均是如此。筆者認為,國家有關部門對待科研活動及科研經費使用管理問題的制度設計,首先應當更新觀念,要逐漸淡化行政化管理色彩,倡導國家有關部門與學者在科研活動中的平等合作機制,強化學術自治,增進國家有關部門與學者之間的互信,著力培養專家學者的誠信與自律。在此基礎上,就科研經費預算決算、使用和財務管理制度進行規范性改革。惟有如此,方為有效減少、杜絕科研人員不當套取科研經費行為的良策。這里著重強調兩點:

(1)國家有關部門與項目負責人等科研人員就項目研究而訂立的合同書,在法律上屬于平等的民事主體之間的協議。因此,在制度設計上要從科研人員與國家有關部門之間平等自愿簽訂科研合同書的角度,在相關規范性文件中強調科研人員遵守法律、法規和合同約定的重要性,特別是強調科研人員在科研活動中要遵循誠實信用原則,明確規定違約責任。

(2)完善項目經費預算決算制度,拓展項目經費開支范圍。為積極鼓勵科研人員智力投入和成果創新,國家有關部門科研經費預算結算制度應當體現科研人員的智力勞動價值,在預算決算經費開支中增列“勞動報酬”或“津貼”項目,具體數額或額度,可以由發標的國家有關部門組織專業領域權威專家評議確定。另外,科研項目的科研經費的預算,在有些領域也可以考慮采取“包干”方式,國家有關部門只關注成果質量即可,科研經費如何支取,在財務管理環節上可以基本放開。

注釋:
www.most.gov.cn首頁之“科技統計”,2014年6月27日訪問。
《院長用學生名義冒領勞務費據為己有》,載《京華時報》2011年12月27日。
全海龍等:《中科院院士套取科研經費養小三遭妻舉報獲刑》,載《檢察日報》2013年1月24日。
熊丙奇:《北郵院長如何冒領200萬科研經費》,載《中國經濟周刊》2014年第7期。
葉鐵橋:《貪污千萬元科研經費,浙大一教授被判十年》,載《中國青年報》2014年1月10日。
詳見趙秉志、肖中華:《關于貪污犯罪司法疑難問題的對話》,載《華東司法評論》第3卷,法律出版社2003年版。
作者簡介:肖中華,中國人民大學法學院教授、博士生導師。
文章來源:《法治研究》2014年第9期,第53-57頁。
發布時間:2018/9/22
 
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