許水云訴金華市婺城區政府房屋行政強制及行政賠償案
 

【裁判摘要】1、國有土地上房屋征收過程中,只有市、縣級人民政府及其確定的房屋征收部門依法具有組織實施強制拆除被征收人合法房屋的行政職權。市、縣級人民政府及房屋征收部門等不能舉證證明被征收人合法房屋系其他主體拆除的可以認定其為強制拆除的責任主體。市、縣級人民政府及房屋征收部門等委托建設單位等民事主體實施強制拆除的,市、縣級人民政府及房屋征收部門等對強制拆除后果承擔法律責任。建設單位等民事主體以自己名義違法強拆,侵害物權的,除應承擔民事責任外,違反行政管理規定的應依法承擔行政責任,構成犯罪的應依法追究刑事貢任。

2、市、縣級人民政府在既未作出補償決定又未通過補償協議解決補償問題的情況下,違法強制拆除被征收人房屋的,應當賠償被征收人房屋價值損失屋內物品損失、安置補償等損失。人民法院在確定賠償數額時,應當堅持全面賠償原則,合理確定房屋等的評估時點,并綜合協調用《國家賠償法》規定的賠償方式、賠償項目、賠償標準與《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的補償方式、補償項目、補償標準,確保被征收人得到的賠償不低于其依照征收補償方案可以獲得的征收補償。

【案號】(2017)最高法行再101號行政判決書 

再審申請人(一審原告、二審上訴人):許水云,男,1954年9月23日出生,漢族,住浙江省金華市婺城區二七路工電巷32號368幢101室。

委托訴訟代理人:李金鳳,女,1955年12月28日出生,漢族,住址同上,系再審申請人許水云妻子。

委托訴訟代理人:楊在明,北京在明律師事務所律師。

被申請人(一審被告、二審被上訴人):金華市婺城區人民政府。住所地:浙江省金華市婺城區賓虹西路2666號。

法定代表人:郭慧強,區長。

委托訴訟代理人:吳見孫,金華市婺城區二七區塊改造工程指揮部副指揮長。

委托訴訟代理人:盧頤豐,浙江豐暢律師事務所律師。

再審申請人許水云訴被申請人金華市婺城區人民政府(以下簡稱婺城區政府)房屋行政強制及行政賠償一案,浙江省金華市中級人民法院于2016年12月27日作出(2015)浙金行初字第19號行政判決,確認婺城區政府強制拆除許水云位于金華市婺城區五一路迎賓巷8號、9號房屋的行政行為違法,責令婺城區政府于判決生效之日起60日內參照《婺城區二七區塊舊城改造房屋征收補償方案》(以下簡稱《征收補償方案》)對許水云作出賠償。許水云不服提起上訴后,浙江省高級人民法院于2017年5月2日作出(2017)浙行終154號行政判決,維持(2015)浙金行初字第19號行政判決第一項,撤銷(2015)浙金行初字第19號行政判決第二項,駁回許水云的其他訴訟請求。許水云仍不服,在法定期限內向本院申請再審。本院于2017年12月27日作出(2017)最高法行申8183號行政裁定,提審本案,并依法組成合議庭對本案進行了審理,現已審理終結。

一、二審法院經審理查明,2014年8月31日,婺城區政府在《金華日報》上發布《婺城區人民政府關于二七區塊舊城改造房屋征收范圍的公告》,并公布了房屋征收范圍圖,明確對二七區塊范圍實施改造。2014年9月26日,案涉房屋由婺城區政府組織拆除。2014年10月25日,婺城區政府作出《金華市婺城區人民政府關于迎賓巷區塊舊城改造建設項目房屋征收的決定》(以下簡稱《房屋征收決定》),載明:因舊城區改建的需要,決定對迎賓巷區塊范圍內房屋實行征收;房屋征收部門為金華市婺城區住房和城鄉建設局,房屋征收實施單位為金華市婺城區二七區塊改造工程指揮部(以下簡稱改造工程指揮部);簽約期限為45天,搬遷期限為30日,具體起止日期在房屋征收評估機構選定后,由房屋征收部門另行公告;附件為《征收補償方案》。2014年10月26日,《房屋征收決定》《征收補償方案》在《金華日報》上公布。許水云位于金華市婺城區五一路迎賓巷8號、9號的房屋(以下簡稱案涉房屋)被納入本次房屋征收范圍。

另查明,包括許水云案涉房屋在內的金華市婺城區迎賓巷區塊房屋曾于2001年因金華市后溪街西區地塊改造及”兩街”整合區塊改造被納入拆遷范圍,金華市城建開發有限公司(以下簡稱金華開發公司)取得了房屋拆遷許可證,其載明的拆遷期限為2001年7月10日至2001年8月9日,后因故未實際完成拆遷。

一審法院認為,案涉房屋雖曾于2001年被納入拆遷范圍,但拆遷人金華開發公司在取得房屋拆遷許可證后,一直未能對案涉房屋實施拆遷。根據當時有效的《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第十二條規定,拆遷人自取得房屋拆遷許可證之日起三個月內不實施拆遷的,房屋拆遷許可證自然失效。據此可以確認,案涉房屋已不能再按照2001年對金華市婺城區迎賓巷區塊房屋進行拆遷時制定的規定和政策實施拆遷。婺城區政府在2014年10月26日公布的《房屋征收決定》將案涉房屋納入征收范圍后,即應按照《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征收與補償條例》)及相關法律法規的規定依法進行征收并實施補償。《征收與補償條例》明確規定,實施房屋征收應當先補償、后搬遷。房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議的,由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照條例的規定,按照征收補償方案作出補償決定。被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟,在補償決定規定的期限內又不搬遷的,由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。許水云未與房屋征收部門達成補償協議,也未明確同意將案涉房屋騰空并交付拆除。在此情形下,婺城區政府依法應對許水云作出補償決定后,通過申請人民法院強制執行的方式強制執行,而不能直接將案涉房屋拆除。婺城區政府主張案涉房屋系案外人拆除缺乏充分的證據證明,且與查明的事實不符,對其該項主張不予采納。婺城區政府將案涉房屋拆除的行為應確認為違法,并應對許水云因此受到的損失承擔賠償責任。鑒于案涉房屋已納入金華市婺城區迎賓巷區塊舊城改造范圍內,房屋已無恢復原狀的可能性和必要性,從維護許水云合法權益的角度出發,宜由婺城區政府參照《征收補償方案》對許水云作出賠償。因此,一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第七十四條第二款第一項、第七十六條之規定,判決:一、確認婺城區政府強制拆除許水云位于金華市婺城區五一路迎賓巷8號、9號房屋的行政行為違法;二、責令婺城區政府于判決生效之日起60日內參照《征收補償方案》對許水云作出賠償。

二審法院認為,2001年7月,因金華市后溪街西區地塊改造及”兩街”整合區塊改造項目建設需要,原金華市房地產管理局向金華開發公司頒發了拆許字(2001)第3號房屋拆遷許可證,案涉房屋被納入上述拆遷許可證的拆遷紅線范圍,但拆遷人在拆遷許可證規定的期限內一直未實施拆遷。形成于2004年8月20日的金華市舊城改造辦公室的會議紀要(金舊城辦[2004]1號)第九點載明:關于迎賓巷被拆遷戶、迎賓巷1-48號……至今未拆除舊房等遺留問題,會議同意上述問題納入”二七”新村拆遷時一并解決補償問題,拆除工作由原拆除公司負責。2014年10月26日,婺城區政府公布《房屋征收決定》,將案涉房屋納入征收范圍,但該房屋在《房屋征收決定》公布前的2014年9月26日即被拆除,不符合《征收與補償條例》第二十七條規定的”先補償、后搬遷”的原則。對案涉房屋實施拆除行為的法律責任,應當由作出《房屋征收決定》的婺城區政府承擔。婺城區政府稱其”未實施房屋強拆行為,造成案涉房屋被損毀的是案外第三人,屬于民事侵權賠償糾紛,不屬于行政爭議,亦與其無關”的理由缺乏相應的事實和法律依據。一審法院判決確認婺城區政府強制拆除行為違法并無不當。《中華人民共和國國家賠償法》(以下簡稱《國家賠償法》)第四條規定,行政機關及其工作人員在行使行政職權時,因違法行為造成財產損害的,受害人有取得賠償的權利。第三十二條第二款規定,能夠返還財產或者恢復原狀的,予以返還財產或者恢復原狀。許水云的房屋已被《房屋征收決定》納入征收范圍,案涉的征收決定雖被生效的(2015)浙行終字第74號行政判決確認違法,但并未被撤銷,該征收決定及其附件仍然具有效力。因此,許水云要求恢復原狀的理由不能成立。許水云在二審時提出如果不能恢復原狀,則要求依據周邊房地產市場價格對其進行賠償。案涉房屋雖被婺城區政府違法拆除,但該房屋因征收所應獲得的相關權益,仍可以通過征收補償程序獲得補償,現許水云主張通過國家賠償程序解決案涉房屋被違法拆除的損失,缺乏相應的法律依據。同理,一審法院直接責令婺城區政府參照《征收補償方案》對許水云作出賠償,也缺乏法律依據,且可能導致許水云對案涉房屋的補償安置喪失救濟權利。另,許水云提出要求賠償每月2萬元停產停業損失(截止到房屋恢復原狀之日)的請求,屬于房屋征收補償范圍,可通過征收補償程序解決。至于許水云提出的賠償財產損失6萬元,因其并沒有提供相關財產損失的證據,不予支持。因此,二審法院依照《行政訴訟法》第八十九條第一款第一項、第二項之規定,判決:一、維持浙江省金華市中級人民法院(2015)浙金行初字第19號行政判決第一項;二、撤銷浙江省金華市中級人民法院(2015)浙金行初字第19號行政判決第二項;三、駁回許水云的其他訴訟請求。

許水云向本院申請再審,請求撤銷浙江省高級人民法院作出的(2017)浙行終154號行政判決第二項與第三項,改判婺城區政府將案涉房屋恢復原狀,如不能恢復原狀,則判令婺城區政府依據周邊房地產市場價格賠償,并判令婺城區政府賠償停產停業損失每月2萬元、房屋內物品等財產損失6萬元。其申請再審的主要事實與理由為:1.二審法院判決未能正確區分行政賠償與行政補償之間的基本區別,認為賠償問題可以通過征收補償程序解決,主要證據不足,屬于認定事實錯誤。2.二審法院判決駁回再審申請人的賠償請求,要求再審申請人另行通過征收補償程序解決,缺乏法律依據,更不利于保護再審申請人的合法權益。3.被申請人婺城區政府對違法強拆行為給再審申請人造成的物品損失,應當承擔行政賠償責任。4.二審法院的判決使被申請人婺城區政府對違法行為免于承擔法律責任,將使得再審申請人對由此產生的經濟損失無從行使司法救濟權利。綜上,再審申請人認為被申請人婺城區政府應當對違法拆除案涉房屋的行為承擔恢復原狀或者參照市場價格進行賠償的法律責任。

婺城區政府答辯稱,尊重法院裁判。1.案涉房屋系歷史上形成的老房,作為拆遷遺留問題,被申請人同意作為合法建筑予以補償。2.被申請人沒有組織人員對案涉房屋進行強制拆除,由于案涉房屋年代久遠且與其他待拆除房屋毗鄰,改造工程指揮部委托金華市婺城建筑工程有限公司(以下簡稱婺城建筑公司)對已達成補償安置協議的案外人的房屋進行拆除時,由于施工不當導致案涉房屋坍塌,此屬于婺城建筑公司民事侵權引發的民事糾紛,被申請人對此不應承擔法律責任。3.案涉房屋不能按照營業用房補償。4.被申請人先后多次與再審申請人許水云協商,也愿意合法合理補償,維護其合法權益,希望再審申請人許水云理解并配合。

本院認為,本案的爭議焦點主要包括四個方面:一、關于強制拆除主體的認定問題;二、關于本案拆除行為是否違法的問題;三、關于本案通過行政賠償還是行政補償程序進行救濟的問題;四、關于賠償方式、賠償項目、賠償標準與賠償數額的確定問題。

一、關于強制拆除主體的認定問題

《征收與補償條例》第四條第一款、第二款規定,市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。第五條規定,房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位,承擔房屋征收與補償的具體工作。房屋征收實施單位不得以營利為目的。房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為負責監督,并對其行為后果承擔法律責任。第二十八條第一款規定,被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟,在補償決定規定的期限內又不搬遷的,由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。根據上述規定,在國有土地上房屋征收過程中,有且僅有市、縣級人民政府及其確定的房屋征收部門才具有依法強制拆除合法建筑的職權,建設單位、施工單位等民事主體并無實施強制拆除他人合法房屋的權力。民事主體自行違法強制拆除他人合法房屋,涉嫌構成故意毀壞財物罪的,權利人可以依法請求公安機關履行相應職責;人民法院經審查認為有犯罪行為的,應當依據《行政訴訟法》第六十六條第一款的規定,將有關材料移送公安、檢察機關。因而,除非市、縣級人民政府能舉證證明房屋確系在其不知情的情況下由相關民事主體違法強拆的,則應推定強制拆除系市、縣級人民政府委托實施,人民法院可以認定市、縣級人民政府為實施強制拆除的行政主體,并應承擔相應的賠償責任。

本案中,婺城區政府主張2014年9月26日改造工程指揮部委托婺城建筑公司對已達成補償安置協議的案外人的房屋進行拆除時,因操作不慎導致案涉房屋坍塌;婺城建筑公司于2015年3月6日出具的情況說明也作了類似陳述。婺城區政府據此否認強拆行為系由政府組織實施,認為造成案涉房屋損毀的是案外人婺城建筑公司,并主張本案系民事侵權賠償糾紛,與婺城區政府無關,不屬于行政爭議。但案涉房屋被強制拆除系在婺城區政府作為征收主體進行征收過程中發生的。案涉房屋被拆除前的2014年8月31日,婺城區政府即發布舊城改造房屋征收公告,將案涉房屋納入征收范圍。因此,對于房屋征收過程中發生的合法房屋被強制拆除行為,首先應推定系婺城區政府及其確定的房屋征收部門實施的行政強制行為,并由其承擔相應責任。本案雖然有婺城建筑公司主動承認”誤拆”,但改造工程指揮部工作人員給許水云發送的短信記載有”我是金華市婺城區二七新村區塊改造工程指揮部工作人員、將對房子進行公證檢查、如不配合將破門進行安全檢查及公證”等內容,且許水云提供的有行政執法人員在拆除現場的現場照片及當地有關新聞報道等,均能證實2014年9月26日強制拆除系政府主導下進行,故婺城區政府主張強拆系民事侵權的理由不能成立。婺城建筑公司拆除案涉房屋的行為,其法律責任應由委托其拆除的改造工程指揮部承擔;改造工程指揮部系由婺城區政府組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的臨時機構,婺城區政府應當作為被告,并承擔相應的法律責任。

二、關于本案拆除行為是否違法的問題

《中華人民共和國物權法》第四條規定,國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護,任何單位和個人不得侵犯。第四十二條第一款規定,為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產;第三款規定,征收單位、個人的房屋及其他不動產,應當依法給予拆遷補償,維護被征收人的合法權益;征收個人住宅的,還應當保障被征收人的居住條件。

許水云位于金華市婺城區迎賓巷8號、9號的房屋未依法辦理相關建設手續,也未取得房屋所有權證,但案涉房屋確系在1990年4月1日《中華人民共和國城市規劃法》施行前建造的歷史老房。對此類未經登記的房屋,應綜合考慮建造歷史、使用現狀、當地土地利用規劃以及有關用地政策等因素,依法進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的,應當給予補償。改造工程指揮部與一審法院根據許水云提供的許寶賢、壽吉明繳納土地登記費、房產登記費等相關收款收據以及壽吉明私有房屋所有權登記申請書等材料,已經認定案涉房屋為合法建筑,許水云通過繼承和購買成為房屋所有權人,其對案涉房屋擁有所有權,任何單位和個人均不得侵犯。國家因公共利益需要確需征收的,應當根據《征收與補償條例》規定,給予房屋所有權人公平補償,并按照《征收與補償條例》第二十七條的規定,先給予補償,后實施搬遷。房屋所有權人在簽訂補償協議或者收到補償決定確定的補償內容后,也有主動配合并支持房屋征收的義務和責任。《征收與補償條例》和《最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》對市、縣級人民政府及房屋征收部門如何實施征收、如何進行補償、如何強制搬遷以及如何保障被征收人獲得以市場評估價格為基礎的公平補償的權利進行了系統、嚴密的規定。同時,為了確保因公共利益需要而進行的房屋征收順利、高效實施,還專門規定對極少數不履行補償決定、又不主動搬遷的被征收人可以依法進行強制搬遷。具體到本案中,根據《征收與補償條例》的規定,婺城區政府應當先行作出房屋征收決定并公告,然后與許水云就補償方式、補償金額和支付期限等事項訂立補償協議;如雙方在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議的,市、縣級人民政府則應當依法單方作出補償決定。被征收人對補償決定不服的,可以依法申請行政復議,也可以依法提起行政訴訟;被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟,在補償決定規定的期限內又不搬遷的,由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。人民法院裁定準予執行后,一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施,也可以由人民法院執行。此即為一個合法的征收與補償應當遵循的法定程序,也系法律對征收與補償的基本要求。本院注意到,案涉房屋的征收拆遷,最早始于2001年7月金華開發公司取得拆遷許可證,在10多年時間內,如因房屋所有權人提出不合法的補償請求,導致未能簽署補償安置協議,婺城區政府及其職能部門應當依法行使法律法規賦予的行政職權,及時作出拆遷安置裁決或者補償決定,給予許水云公平補償,并及時強制搬遷以保障公共利益的實現和拆遷征收工作的順利進行。但婺城區政府及相應職能部門既未及時依法履職,又未能保障被征收人合法權益,也未能正確理解《征收與補償條例》有關強制搬遷制度的立法目的,還未能實現舊城區改造項目順利實施;而是久拖不決,并以所謂民事”誤拆”的方式違法拆除被征收人房屋,最終不得不承擔賠償責任。一、二審法院判決確認婺城區政府強制拆除行為違法,符合法律規定,本院予以支持。

三、關于本案通過行政賠償還是行政補償程序進行救濟的問題

行政補償是指行政機關實施合法的行政行為,給行政相對人合法權益造成的損失,由國家依法予以補償的制度。行政賠償是指行政機關實施違法的行政行為,侵犯行政相對人合法權益,由國家依法予以賠償的制度。在國有土地上房屋征收過程中,征收及與征收相關聯的行政行為違法造成損失的賠償問題,較為復雜。其中,既有因違法拆除給權利人物權造成損失的賠償問題,也有因未依據《征收與補償條例》第十七條和當地征收補償政策進行征收補償而給權利人造成的應補償利益的損失問題,甚至還包括搬遷、臨時安置以及應當給予的補助和獎勵的損失問題。尤其是在因強制拆除引發的一并提起的行政賠償訴訟中,人民法院應當結合違法行為類型與違法情節輕重,綜合協調適用《國家賠償法》規定的賠償方式、賠償項目、賠償標準與《征收與補償條例》規定的補償方式、補償項目、補償標準,依法、科學地確定賠償項目和賠償數額,讓被征收人得到的賠償不低于其依照征收補償方案可以獲得的征收補償,確保產權人得到公平合理的補償。同時,人民法院在確定賠償義務機關和賠償數額時,要堅持有權必有責、違法須擔責、侵權要賠償、賠償應全面的法治理念,對行政機關違法強制拆除被征收人房屋,侵犯房屋所有權人產權的,應當依法責令行政機關承擔行政賠償責任,而不能讓產權人因侵權所得到的賠償低于依法征收所應得到的補償。

通常情況下,強制拆除被征收人房屋應當依據已經生效的補償決定,而補償決定應當已經解決了房屋本身的補償問題。因此,即使強制拆除行為被認定為違法,通常也僅涉及對房屋內物品損失的賠償問題,而不應涉及房屋本身的補償或者賠償問題。但本案在強制拆除前,既無征收決定,也無補償決定,許水云也未同意先行拆除房屋,且至今雙方仍未達成補償安置協議,許水云至今未得到任何形式補償,強制拆除已構成重大且明顯違法,應當依法賠償。對許水云房屋損失的賠償,不應再依據《征收與補償條例》第十九條所規定的《房屋征收決定》公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格,即2014年10月26日的市場價格,為基準確定,而應按照有利于保障許水云房屋產權得到充分賠償的原則,以婺城區政府在本判決生效后作出賠償決定時點的案涉房屋類似房地產的市場價格為基準確定。同時,根據《國家賠償法》第三十六條第八項有關對財產權造成其他損害的,按照直接損失給予賠償的規定,許水云在正常征收補償程序中依法和依據當地征收補償政策應當得到的利益損失,屬于其所受到的直接損失,也應由婺城區政府參照補償方案依法予以賠償。因此,本案存在行政賠償項目、標準與行政補償項目、標準相互融合的情形,一審法院判決第二項責令婺城區政府參照《征收補償方案》對許水云進行賠償;二審法院判決認為應當通過后續的征收補償程序獲得救濟,并據此駁回許水云的行政賠償請求,均屬對《國家賠償法》《征收與補償條例》等相關規定的錯誤理解,應予糾正。

四、關于賠償方式、賠償項目、賠償標準與賠償數額的確定問題

具體到本案中,根據許水云的訴訟請求,其主張的損失包括以下三個部分:一是房屋損失;二是停產停業損失;三是房屋內物品的損失。婺城區政府與許水云應就上述三項損失問題平等協商,并可通過簽訂和解協議的方式解決;如雙方無法達成一致,婺城區政府應按照本判決確定的方法,及時作出行政賠償決定。

(一)房屋損失的賠償方式與賠償標準問題

《國家賠償法》第三十二條規定,國家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財產或者恢復原狀的,予以返還財產或者恢復原狀。據此,返還財產、恢復原狀是國家賠償首選的賠償方式,既符合賠償請求人的要求也更為方便快捷;但其適用條件是原物未被處分或未發生毀損滅失,若相關財產客觀上已無法返還或恢復原狀時,則應支付相應的賠償金或采取其他賠償方式。本案中,案涉房屋已經被列入舊城區改造的征收范圍,且已被婺城區政府拆除,因此,對許水云要求恢復房屋原狀的賠償請求,本院不予支持。案涉房屋系因舊城區改建而被拆除,如系依法進行的征收與拆除,許水云既可以選擇按征收決定公告之日的市場評估價進行貨幣補償,也有權要求在改建地段或者就近地段選擇類似房屋予以產權調換。本案系因違法強制拆除引發的賠償,《國家賠償法》第四條第三項規定,行政機關違法征收,侵犯財產權的,受害人有取得賠償的權利。因此,為體現對違法征收和違法拆除行為的懲誡,并有效維護許水云合法權益,對許水云房屋的賠償不應低于因依法征收所應得到的補償,即對許水云房屋的賠償,不應低于賠償時改建地段或者就近地段類似房屋的市場價值。結合《國家賠償法》第三十六條諸項規定以及許水云申請再審的請求,婺城區政府既可以用在改建地段或者就近地段提供類似房屋的方式予以賠償,也可以根據作出賠償決定時點有效的房地產市場評估價格為基準計付賠償款。婺城區政府與許水云可以按照《征收與補償條例》第二十條規定的方式確定房地產價格評估機構。鑒于案涉房屋已被拆除,房地產評估機構可以參考《國有土地上房屋征收評估辦法》第十三條所規定的方法,根據婺城區政府與許水云提供的原始資料,本著疑點利益歸于產權人的原則,獨立、客觀、公正地出具評估報告。

(二)停產停業損失的賠償標準問題

本案中,許水云主張因為房屋被拆除導致其停業,要求賠償停產停業至今的損失每月2萬元,婺城區政府對許水云存在經營行為的事實予以認可,但提出因為許水云的房屋屬于無證建筑,只能按照一般住房進行補償,不予計算停產停業的損失。本院認為,《征收與補償條例》第二十三條規定,對因征收房屋造成停產停業損失的補償,根據房屋被征收前的效益、停產停業期限等因素確定。具體辦法由省、自治區、直轄市制定。《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》第二十九條第一款規定,征收非住宅房屋造成停產停業損失的,應當根據房屋被征收前的效益、停產停業期限等因素給予補償。補償的標準不低于被征收房屋價值的百分之五,具體標準由設區的市、縣(市)人民政府規定。《金華市區國有土地上房屋征收與補償實施意見(試行)》第三十四條第一款規定,征收非住宅房屋造成停產停業損失的,按被征收房屋價值的百分之五計算。

《征收與補償條例》第二十四條第二款規定,市、縣級人民政府作出房屋征收決定前,應當組織有關部門依法對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的,應當給予補償;對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的,不予補償。既然案涉房屋已被認定為合法建筑,則其與已發放房屋所有權證的房屋在補償問題上擁有同等法律地位。如果許水云提供的營業執照、納稅證明等證據,能夠證明其符合《征收與補償條例》《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》《金華市區國有土地上房屋征收與補償實施意見(試行)》所確定的經營用房(非住宅房屋)條件,則婺城區政府應當依據上述規定,合理確定停產停業損失的金額并予以賠償。但由于征收過程中的停產停業損失,只是補償因征收給房屋所有權人經營造成的臨時性經營困難,具有過渡費用性質,因而只能計算適當期間或者按照房屋補償金額的適當比例計付。同時,房屋所有權人在征收或者侵權行為發生后的適當期間,也應當及時尋找合適地址重新經營,不能將因自身原因未開展經營的損失,全部由行政機關來承擔。因此許水云主張按每月停產停業損失2萬元標準賠償至房屋恢復原狀時的再審請求,沒有法律依據,本院不予支持。

(三)屋內物品損失的賠償金額確定方式問題

《國家賠償法》第十五條第一款規定,人民法院審理行政賠償案件,賠償請求人和賠償義務機關對自己提出的主張,應當提供證據。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十七條第三項進一步規定,在一并提起的行政賠償訴訟中,原告應當就因受被訴行為侵害而造成損失的事實承擔舉證責任。《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五條也規定,在行政賠償訴訟中,原告應當對被訴具體行政行為造成損害的事實提供證據。因此,許水云就其房屋內物品損失事實、損害大小、損害金額承擔舉證責任,否則將承擔不利后果。同時,《行政訴訟法》第三十八條第二款還規定,在行政賠償案件中,原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的,由被告承擔舉證責任。因此,因行政機關違反正當程序,不依法公證或者依法制作證據清單,給原告履行舉證責任造成困難的,且被告也無法舉證證明實際損失金額的,人民法院可在原告就損失金額所提供證據能夠初步證明其主張的情況下,依法作出不利于行政機關的損失金額認定。許水云向一審法院提供的相關照片與清單,可以判斷案涉房屋內有鳥籠等物品,與其實際經營花鳥生意的情形相符;在許水云已經初步證明存在損失的情況下,其合情合理的賠償請求應當得到支持。婺城區政府可以根據市場行情,結合許水云經營的實際情況以及所提供的現場照片、物品損失清單等,按照有利于許水云的原則酌情確定賠償數額,對房屋內財產損失依法賠償。

綜上,一、二審法院判決認定的基本事實清楚,一、二審法院判決確認婺城區政府強制拆除許水云房屋的行政行為違法的判項正確,本院予以維持。但一審判決責令婺城區政府參照《征收補償方案》對許水云進行賠償,未能考慮到作出賠償決定時點的類似房地產市場價格已經比《征收補償方案》確定的補償時點的類似房地產市場價格有了較大上漲,僅參照《征收補償方案》進行賠償,無法讓許水云有關賠償房屋的訴訟請求得到支持;二審判決認為應通過征收補償程序解決本案賠償問題,未能考慮到案涉房屋并非依法定程序進行的征收和強制搬遷,而是違法實施的強制拆除,婺城區政府應當承擔賠償責任。一審判決第二項與二審判決第二項、第三項均屬于適用法律錯誤,應予糾正。據此,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十六條第一款之規定,判決如下:

一、維持浙江省高級人民法院(2017)浙行終154號行政判決第一項與浙江省金華市中級人民法院(2015)浙金行初字第19號行政判決第一項,即確認金華市婺城區人民政府強制拆除許水云位于金華市婺城區五一路迎賓巷8號、9號房屋的行政行為違法。

二、撤銷浙江省高級人民法院(2017)浙行終154號行政判決第二項、第三項與浙江省金華市中級人民法院(2015)浙金行初字第19號行政判決第二項。

三、責令金華市婺城區人民政府在本判決生效之日起九十日內按照本判決對許水云依法予以行政賠償。

一、二審案件受理費共計100元,由被申請人金華市婺城區人民政府負擔。

本判決為終審判決。 

審 判長 耿寶建

審 判員 周倫軍

審 判員 白雅麗

二〇一八年一月二十五日

法官助理 殷 勤

書記員 于 露

文章來源:《最高人民法院公報》2018年第6期。
發布時間:2018/7/19
 
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