設區的市地方立法三周年大數據分析報告
作者:閆然 毛雨  
    摘要:  2015年3月第十二屆全國人大三次會議修改立法法,賦予所有設區的市地方立法權以來,全國人大常委會法工委高度重視并采取有力措施推進設區的市地方立法,定期對設區的市制定地方性法規進行統計分析。現有關于設區的市地方立法的研究多停留在個案和經驗層面,缺乏有效的全樣本數據支撐。為此,本文借助大數據相關分析方法,對已表決通過的595件設區的市地方性法規及226萬余字基礎數據文本分項、分類進行了統計分析,力圖從宏觀層面展現各省(區)設區的市地方立法的進展、趨勢和特點,為進一步研究和完善設區的市地方立法提供參考依據。
    關鍵詞:  設區的市;地方立法;大數據;文本分析

設區的市地方立法在維護社會主義法治統一、完善中國特色社會主義法律體系、引領和推動地方各項事業改革發展方面發揮出越來越重要的作用。截至2017年12月底,經統計,274個被新賦予地方立法權的設區的市、自治州、不設區的地級市共制定地方性法規共計595件。為更好展現新賦予地方立法權的設區的市地方立法全貌,分析《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)修改以來我國立法體制的新發展,本文通過大數據相關分析手段,對設區的市行使地方立法權三年來的情況進行了初步分析,為進一步推進完善設區的市地方立法工作提供參考依據。

一、數 據 情 況

(一)數據選擇

2015年修改《立法法》,賦予所有設區的市、自治州和4個不設區的地級市地方立法權。截至2017年12月,我國享有設區的市地方立法權的市、州共323個,包括設區的市289個、自治州30個和不設區的地級市4個。其中《立法法》修改前具有“較大的市”立法權的設區的市49個以外,本文擬對截至2017年12月底,被新賦予地方立法權的274個設區的市、自治州、不設區的地級市(以下簡稱設區的市)的人民代表大會及其常務委員會的地方性法規進行全面統計。統計的基礎數據來源是各省、自治區歷次人大及其常委會公報,官方網站公布的法規信息以及與地方人大溝通聯系獲取的相關信息,涵蓋了現行全部設區的市地方性法規。

經統計,截至2017年12月底,設區的市地方性法規數量為595件。為詳細呈現設區的市地方立法的總體規律和特點,在此基礎上,選取并分類整理了省份名稱、設區的市名稱、地方性法規名稱、省級人大常委會批準會次及批準時間、設區的市人大及其常委會通過會次及通過時間、法規正文文本內容等數據,以便更好地涵蓋設區的市地方立法的總體情況。

(二)數據分析方法

地方性法規文本是研究地方立法思路、了解地方立法工作現狀的第一手資料。為了用好這一資料,充分發揮其參考價值,本文借助大數據分析方法,對595件設區的市地方性法規及2262740字基礎數據文本分別進行數據統計和分析,并采用不同的圖表形式來體現分析結果。

一是設區的市地方立法的概況分析。其核心變量是設區的市獲得地方立法權、地方性法規通過時間和批準時間。具體分為縱向時間維度的比較和橫向地域維度的比較,通過分年度、分地域的分析,展現設區的市地方立法工作在時間軸上的現實樣態和進展情況,揭示不同省份在全國地方立法中所處位置及規律特點。

二是設區的市地方立法權的運行情況分析。基于對設區的市地方性法規上位法依據的統計分析,報告對已由省、自治區批準的城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護等地方性法規等進行了3個大類、25個小類的劃分,并對各類法規的上位法依據作了系統梳理和分析。報告著重關注了設區的市地方性法規的批準工作,對批準時間和通過時間的時間差進行分段統計,展現各省、自治區與上報地方性法規的設區的市在開展地方立法工作時的磨合情況。

三是設區的市地方性法規的文本分析。本文對設區的市地方性法規正文文本的長度(字數)、內部所設章節條目等數據信息進行了統計。通過將法規名稱和正文文本分別導入語料庫進行切分,本文還以相關法規名稱和正文中的高頻詞為依據,展現了設區的市在立法工作中聚焦的問題和解決問題時采用的主要手段,并重點關注了這些法規中的法律責任條款的設置和相應表述。

二、設區的市地方立法基本情況

截至2017年12月底,經統計,274個被新賦予地方立法權的設區的市、自治州、不設區的地級市共制定地方性法規共計595件。243個設區的市已經擁有自己的地方性法規,占全部設區的市總數的88.7%。筆者將通過設區的市獲批立法時間及行使情況、設區的市地方性法規時間分布、設區的市地方性法規地域分布三個視角進行統計分析。

(一)省級人大確權情況

根據《立法法》的規定,由省、自治區的人大常委會確定開始行使地方立法權的時間。2015年5月21日,安徽省人大常委會率先作出批準決定,確定第1批6個設區的市可以開始制定地方性法規;2017年11月30日,西藏自治區第十屆人大常委會第三十七次會議通過《關于確定山南市人民代表大會及其常務委員會開始制定地方性法規的時間的決定》。至此,截至2017年12月底,有16個省、自治區采取分批批準的方式,有11個省、自治區采取一次性全部批準的方式,全國被新賦予地方立法權的274個設區的市、自治州、不設區的地級市中(其中那曲市2017年10月撤區建市),已有272個市、州可以開始制定地方性法規,還有兩個市州未被確定開始行使地方立法權(西藏那曲市、新疆巴音郭楞蒙古自治州)。其中,進一步分析在獲得地方立法權后的立法實施情況,已有243個設區的市人大及其常委會審議通過并報經省級人大常委會批準了本市的地方性法規,占全部設區的市總數的88.7%。通過積極穩妥推進賦予設區的市立法權工作,地方立法取得了實質性進展。

表1:各省、自治區確定設區的市開始制定地方性法規情況表

省、自治區

設區的市數量

已批準的數量

批   準   時   間

已制定地方性法規的設區的市數量

河  北

8

8

2015年7月24日第1批4個

3

2016年3月29日第2批4個

山  西

9

9

2015年11月26日一次性批準

9

內蒙古

7

7

2015年11月25日一次性批準

7

遼  寧

9

9

2015年9月25日一次性批準

9

吉  林

7

7

2015年7月30日一次性批準

6

黑龍江

10

10

2016年6月17日第1批6個

8

2016年12月16日第2批4個

江  蘇

9

9

2015年7月31日第1批6個

9

2016年1月15日第2批3個

浙  江

9

9

2015年7月30日第1批5個

9

2015年9月25日第2批4個

安  徽

14

14

2015年5月21日第1批6個

14

2015年9月24日第2批3個

2016年2月2日第3批5個

福  建

7

7

2015年7月18日一次性批準

7

江  西

10

10

2015年11月20日第1批7個

9

2016年4月1日第2批3個

山  東

14

14

2015年7月24日一次性批準

14

河  南

15

15

2015年7月30日第1批8個

15

2015年11月26日第2批7個

湖  北

12

12

2015年7月30日一次性批準

12

湖  南

13

13

2015年12月4日第1批7個

13

2016年3月30日第2批6個

廣  東

17

17

2015年5月28日第1批9個

17

2015年9月25日第2批6個

2015年12月30日第3批2個

廣  西

13

13

2015年7月24日第1批6個

13

2015年12月10日第2批7個

海  南

2

2

2015年5月27日第1批1個

1

2015年7月31日第2批1個

四  川

20

20

2015年12月3日第1批13個

18

2016年7月23日第2批7個

貴  州

8

8

2015年9月25日一次性批準

8

云  南

15

15

2015年11月26日第1批7個

9

2016年7月28日第2批8個

西  藏

5

4

2015年11月26日第1批3個

3

2017年11月30日第2批1個

陜  西

9

9

2015年9月30日一次性批準

9

甘  肅

13

13

2015年11月27日一次性批準

10

寧  夏

4

4

2015年11月26日第1批1個

4

2016年3月24日第2批3個

青  海

7

7

2016年6月3日一次性批準

2

新  疆

8

7

2016年3月31日第1批2個

5

2016年5月27日第2批1個

2016年12月1日第3批1個

2017年1月3日第4批1個

2017年7月28日第5批1個

2017年11月29日第6批1個

總  計

274

272

243

(二)時間分布情況

據統計,從2015年3月《立法法》修改至2017年12月底,可以開始行使地方立法權的272個設區的市中,經省級人大常委會批準的設區的市地方性法規共計595件。其中,立法條例197件,城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等地方性法規數量為398件。從總量上看,《立法法》修改后的第1年,即2015年,經省級人大常委會批準的新賦權的設區的市的地方性法規僅有4件。而進入2016年以來,設區的市地方立法進入高速增長階段,一些設區的市堅持地方立法,程序先行,積極開展立法程序制定工作,2016年批準的設區的市地方立法條例共132件,近半數設區的市完成立法條例的制定工作,到2016年12月底,批準的法規已增加到278件。2017年以來,設區的市進一步著手制定城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等地方性法規,2017年12月底比2016年12月底增加了317件,增長幅度為114%。

表2:設區的市地方性法規時間分布情況

年份

城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等地方性法規數量

立法條例數量

在全部設區的市地方性法規件數中所占的比例

2015年

4

0

0.7%

2016年

142

132

46.0%

2017年

252

65

53.3%

總計

398

197

100%

進一步分析城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等事項的立法時間分布情況,可以看到,初始階段設區的市地方立法尚不活躍,仍處在立法研究論證、制定立法程序以及立法審議階段,截止至2016年10月底,城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等地方性法規僅50余件。但此后隨著立法程序日益完善,立法能力逐步提升后,此三個事項立法開始進入高速增長階段,2017年以來,設區的市制定此3個事項地方性法規共252件,至2017年12月底城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等地方性法規共計398件,較2016年10月底的立法數量增長了近6倍。

圖1:城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等立法時間分布

(三)地域分布情況

地域分布情況展現了一個時段內不同地區設區的市立法發展情況。在595件設區的市地方性法規中,山東、安徽、廣東、四川、江蘇、湖北、浙江、河南等中東部8省共批準331件(每省批準超過30件),占全部立法總數的55.6%,其中,山東批準的最多,為52件;安徽批準48件,廣東45件,分列二、三位。由于所轄設區的市數量不同、立法能力與立法需求不同,設區的市立法的地域分布呈現出較大差異,各省、自治區平均批準22件。總體而言,設區的市立法正在有序進行、全面推進。

圖2:設區的市、自治州地方性法規的地域分布

具體而言,地方立法條例的地域分布方面,截至2017年底,全國共有197件設區的市的地方立法條例獲得省、自治區人大常委會批準。據悉,有的省、自治區嚴格要求各設區的市先制定地方立法條例,再制定實體性法規,而有的省、自治區則未作硬性要求,各省、自治區制定地方立法條例的件數呈現出一定差異,具體呈現如下圖:

圖3:設區的市地方立法條例數量統計圖(單位:件)

除立法條例之外,為了更好地展現新賦權的設區市三年以來的立法進程,呈現地方立法的多樣性與差異性,根據省、自治區人大常委會對于設區的市地方性法規的地方批準時間,本文分年度對除立法條例以外的設區的市地方性法規數量進行了統計分析,并將統計結果以地圖—熱力圖的效果呈現如下:

圖4:2015年-2017年設區的市除立法條例以外的地方性法規數量逐年地域分布圖(一)(單位:件)

2015年是設區的市地方立法元年,設區的市共通過除立法條例以外的地方性法規8件,其中2015年年內已經通過省、自治區人大批準的法規共4件,安徽、海南、江蘇、浙江四省各1件。2015年9月25日,《三亞市白鷺公園保護管理規定》作為第一件被新賦予地方立法權的設區的市地方性法規出臺。

圖5:2015年-2017年設區的市除立法條例以外的地方性法規數量逐年地域分布圖(二)(單位:件)

2016年,各省、自治區加速推進設區的市地方立法工作,取得顯著成效。2016年全年共有22個省、自治區的111個設區的市有除立法條例以外的地方性法規被批準,共計142件,多個設區的市擁有了本市除立法條例以外的第一件地方性法規。

圖6:2015年-2017年設區的市除立法條例以外的地方性法規數量逐年地域分布圖(三)(單位:件)

2017年,共有26個省、自治區的181個設區的市除立法條例以外的地方性法規被批準,共計252件。設區的市地方性法規實現了各省、自治區全覆蓋,不僅山東、安徽、河南、江蘇等中東部省份的設區市在積極推進地方立法工作,而且新疆、甘肅、青海等西部省份的一些市州也先后出臺了《庫魯斯臺草原生態保護條例》《慶陽市禁牧條例》《海西蒙古族藏族自治州城鎮管理條例》等首部首批地方性法規,實現了從零到一的突破。

圖7:截至2017年設區的市除立法條例以外的法規數量統計總圖(單位:件)

總的來看,自2015年《立法法》修改后至2017年12月底,全國共有398件除立法條例以外的設區的市地方性法規被批準。27個省、自治區共206個設區的市已有除立法條例以外的地方性法規被批準,各省、自治區平均14.74件。批準此類法規件數較多的省份主要有山東(38件)、安徽(36件)、江蘇(33件)、廣東(28件),河南、湖北、浙江(各27件),湖南、四川(各23件)等,占全國總數的65.8%。獲批準后生效的法規件數較多的設區的市主要有山東省濱州市、濟寧市(各5件),江蘇省鎮江市、泰州市(各5件),山東省東營市、菏澤市、萊蕪市、威海市、山西省呂梁市、臨汾市、浙江省溫州市、臺州市、紹興市、衢州市、安徽省銅陵市、宿州市、蚌埠市、江蘇省淮安市、鹽城市和廣東省佛山市(各4件)。

三、設區的市地方立法實踐運行情況

(一)地方性法規分類

關于設區的市地方立法權的權限分類,一直是理論與學術界的一個難題。《立法法》規定,設區的市可以對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”等方面的事項制定地方性法規。各設區的市、自治州在立法權限內選題立項,從本地實際需要出發,圍繞這三個方面的事項進行立法。本文抽取出所有地方性法規文本中明確提及的上位法依據,為有效判斷劃分地方性法規的立法類別與事項提供了客觀有效的數據支持。通過文本分析,本文對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護三個事項中的398件地方性法規進行了分類,其中城鄉建設與管理207件、環境保護134件、歷史文化保護54件,此外還有3件議事規則類法規歸入其他類。

圖8:設區的市地方性法規分類表

進一步梳理分析設區的市地方性法規的上位法依據情況,可以對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”地方性法規做進一步細分,以了解設區的市通過地方立法權在引領和推動地方各項事業改革發展中發揮著怎樣的作用。其中,城鄉建設與管理領域,根據援引的上位法依據,已制定的地方性法規可細分為市容環境衛生管理、園林綠化管理、安全生產管理、市政公用事業管理、道路交通管理、工程建設與管理、城鄉規劃、住房保障、文明行為管理以及城市綜合管理等;環境保護類地方性法規可以分為水環境、風景名勝區、大氣環境、山體、森林草原、自然保護區、濕地、動植物、海洋環境、礦產資源、固體廢物、噪聲污染及綜合保護;歷史文化保護可分為文物保護和非物質文化保護。另外需要說明的是,設區的市地方立法中還出現了涵蓋多個立法權限的情況,如《三亞市河道生態保護管理條例》既依據《中華人民共和國水法》規定了環境保護內容,又援引《中華人民共和國河道管理條例》對城鄉建設與管理事項中的河道整治建設做出了具體的規定。對此,在分類統計時對于城市管理、防火、固體廢物污染防治等,本文根據其主要規定事項作為分類依據進行了劃分。

通過統計分析可以看到,設區的市地方性法規在引領和推動地方各項事業改革發展方面發揮出越來越重要的作用。習近平總書記在2017年兩會時強調“城市管理要像繡花一樣精細” 。為此在城鄉建設與管理、環境保護等領域,有46個設區的市制定了市容和環境衛生管理條例,26個設區的市制定了飲用水水源保護條例,18個設區的市制定了城市綠化條例,14個設區的市制定了燃放煙花爆炸管理條例,凸顯了各地通過地方性法規在城鄉市容和環境衛生、水源保護、安全生產等方面進行精細化和法治化管理的迫切立法需求。此外,在城市綜合管理立法中也出現了新的形態,如《鶴壁市循環經濟生態城市建設條例》《泰州市公共信用信息條例》《威海市居民養老服務保障條例》,需要進一步加強對于設區的市地方立法權限的分析和研究。

表3:設區的市地方性法規二級分類統計

分類

數量

(件)

法律與行政法規依據

城鄉建設與管理

市容環境衛生管理

69

《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國廣告法、《城市市容和環境衛生管理條例》

園林綠化管理

24

《中華人民共和國城鄉規劃法》《城市綠化條例》

安全生產管理

20

《中華人民共和國安全生產法》《中華人民共和國特種設備安全法》《煙花爆竹安全管理條例》

城鄉規劃

18

《中華人民共和國城鄉規劃法》

城市綜合管理

16

城鄉其他管理

14

《中華人民共和國循環經濟促進法》《殯葬管理條例》

住房保障

13

《中華人民共和國物權法》《物業管理條例》

市政公用事業管理

10

《城市供水條例》《城鎮排水與污水處理條例》、各省《供熱條例》

道路交通管理

10

《中華人民共和國道路交通安全法》《城市道路管理條例》

文明行為管理

8

工程建設與管理

5

《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國水法》

環境保護

水環境保護

62

《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國河道管理條例》

風景名勝區保護

17

《風景名勝區條例》

大氣環境保護

14

《中華人民共和國大氣污染防治法》

綜合保護

8

《中華人民共和國環境保護法》

山體保護

7

森林草原保護

6

《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國森林法》

自然保護區保護

5

《中華人民共和國自然保護區條例》

濕地保護

4

動植物保護

3

《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國野生植物保護條例》

海洋環境保護

3

《中華人民共和國海洋環境保護法》

礦產資源保護

3

《中華人民共和國礦產資源法》

固體廢物治理

1

《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》

噪聲污染防治

1

《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》

歷史文化保護

文物保護

45

《中華人民共和國文物保護法》

非物質文化保護

9

《中華人民共和國非物質文化遺產法》

進一步分析設區的市在行使地方立法權時主要依據的上位法情況,據統計,《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國水法》《城市市容和環境衛生管理條例》《中華人民共和國文物保護法》等法律法規的出現頻次均超過了30次。這從一個側面顯示出設區的市的地方立法實踐與需求較為集中在污染防治、城鄉規劃、市容環境衛生管理、文物保護等領域,與立法法第72條對于立法權限的規定相一致,符合我國國情和地方實際需要。

表4:設區的市地方性法規上位法依據頻次統計

法律依據

次數

行政法規依據

次數

《中華人民共和國環境保護法》

56

《城市市容和環境衛生管理條例》

43

《中華人民共和國水污染防治法》

51

《城市綠化條例》

18

《中華人民共和國城鄉規劃法》

49

《歷史文化名城名鎮名村保護條例》

15

《中華人民共和國水法》

49

《煙花爆竹安全管理條例》

12

《中華人民共和國文物保護法》

36

《風景名勝區條例》

10

《中華人民共和國森林法》

17

《物業管理條例》

9

《中華人民共和國大氣污染防治法》

16

《中華人民共和國文物保護法實施條例》

7

《中華人民共和國非物質文化遺產法》

8

《中華人民共和國自然保護區條例》

7

《中華人民共和國物權法》

8

《中華人民共和國河道管理條例》

7

(二)地方性法規批準時間

地方立法的強烈需要也在一個側面給省級人大常委會帶來更大的工作壓力。按照《立法法》的規定,設區的市的地方性法規須報省、自治區的人大常委會批準后施行,省、自治區的人大常委會應當對其合法性進行審查,同憲法、法律、行政法規,以及本省、自治區的地方性法規不抵觸的,應當在4個月內予以批準。這也就意味著,對各設區的市審議通過的地方性法規,省、自治區的人大常委會還要嚴把審批關。2015年經省級人大常委會批準的被新賦權的設區的市的法規僅有4件,而到2017年12月,批準的法規已增加到595件。設區的市的法規數量在增加,也給省級人大常委會批準法規帶來了不小的壓力。為適應這一變化,有的省人大常委會開始在一次會議上批準多件法規,可謂“批量批準”,如山東省曾一次性批準13件法規,湖北省曾一次性批準12件法規,廣東省也曾一次性批準11件法規。

法規批準時間和通過時間之差能更加直觀地反映省級人大常委會在設區的市法規批準工作中的變化。據統計計算,2015年,一件地方性法規從設區的市人大常委會通過,到省、自治區人大常委會批準,平均需要24.8天;2016年下半年時,這一時間差延長至41天,2017年上半年更是達到78.8天,個別地方性法規的審批時間甚至超過了4個月。

值得注意的是,2017年7-12月省級人大常委會的批準時間已降至46.9天。批準時間的縮短表明通過兩年多的探索磨合,省級人大常委會與設區的市人大的立法工作銜接配合更加有效,設區的市地方立法能力日漸加強,省級人大常委會審查程序與方法日漸制度化,設區的市地方立法工作穩步進行。

圖9:省、自治區人大常委會批準時間(天)

四、設區的市立法文本比較分析

張德江同志在第二十三次全國地方立法工作座談會上強調,做好新形勢下的地方立法工作,要緊緊抓住提高立法質量這個關鍵,堅持問題導向,突出地方特色,著力提高立法精細化水平,立符合實際的法、有效管用的法、百姓擁護的法,以良法促進發展、保障善治。為對現已生效的設區的市地方性法規內容進行進一步分析,充分展現各地在提高地方立法質量、堅持問題導向、突出地方特色方面所作的努力,本文對398件除立法條例外的設區的市地方性法規文本進行了初步分析,對其章節設置、條目數量、文本長度、分詞和詞頻進行了統計或者比較分析,將相關結果分三個部分呈現如下。

(一)文本長度的比較分析

通過在數據庫中錄入398件除立法條例以外的設區的市地方性法規文本,并剔除法名、通過時間、批準時間等公報內容,對相關法規正文部分的字數進行了統計。經分析,398件相關法規平均字數約5685字,其中字數最少的一件是山西省臨汾市的《臨汾市禁止燃放煙花爆竹規定》,全文僅1256字;字數最多的一件是陜西省商洛市的《商洛市住宅物業管理條例》,全文共18564字。共有23件法規正文超過一萬字。

(二)文本章數和條數設置的比較分析

報告對398件除立法條例以外的設區的市地方性法規文本進行了系統梳理。在章數方面,平均每件地方性法規設置的章數為4.91(章),其中設置章數最多的1件法規是《日照市城市管理條例》,共設置11章;設置6章或6章以上的法規件數為216件,占總數的54.2%;“不分章”的條例共76件,占總數的19%。

在條文數目方面,398件地方性法規的平均條文數約為43條。其中,條文數目最少的是《溫州市危險住宅處置規定》,全文共設10條;在條文數目少于20條的8件法規中,除了《濮陽市戚城遺址保護條例》(17條)和《慶陽市禁牧條例》(18條)以外,其余5件法規分別是山西省臨汾市、湖北省咸寧市、安徽省銅陵市、湖北省隨州市、江西省九江市的煙花爆竹燃放相關管理條例。條文數目最多的是《日照市城市管理條例》,全文共114條;在條文數目多于80條的10件法規中,除了《聊城市道路交通安全條例》(99條)和《朔州市人民代表大會常務委員會議事規則》(82條)以外,其余7件分別為江蘇省宿遷市、山東省日照市、陜西省商洛市、四川省瀘州市的住宅物業相關管理條例,和江西省上饒市、安徽省蕪湖市、江西省贛州市的城市管理條例。

圖10:除立法條例外的設區的市地方性法規的分章情況統計圖

(三)對文本的分詞處理與詞頻解析

為更好地捕捉設區的市在地方立法過程中所關注的問題焦點,并體現其解決問題的核心思路,本文對398件除地方立法條例以外的設區的市地方性法規的法名進行了分詞處理,并依據相關詞匯出現的頻率繪制出了詞云圖。在398件相關法規中,有381件以“條例”命名,11件以“規定”命名,另有3件“辦法”和3件“規則”。法名分詞后出現頻次最高的10個詞匯如下表所示。

表5:除立法條例以外的設區的市地方性法規名稱高頻詞匯表


在此基礎之上,生成詞云圖像如下圖所示。可以看到,“保護”、“管理”、“城市”、“環境衛生”、“市容”等詞占據了地方立法的主要內容,相關地方性法規致力于發揮立法的“保護”和“管理”作用。其中“保護”主要反映出環境保護與歷史文化保護等的立法情況,“管理”則體現出設區的市地方性法規在城鄉建設與管理領域,特別是市容環境衛生、飲用水、城鄉規劃、煙花爆竹燃放等事項上的立法作為。

圖11:除立法條例以外的設區的市地方性法規名稱詞云圖

進一步將398件除地方立法條例以外的設區的市地方性法規的正文文本共計2262740字導入語料庫進行分詞處理,并依據相關詞匯出現的頻率繪制出詞云圖。在398件相關法規的正文文本中,出現頻次最高的10個詞匯如下表所示。

表6:除立法條例以外的設區的市地方性法規文本中的高頻詞匯表


在此基礎之上,生成詞云圖像如下圖所示,可以看到:其一,法規類別上,相關地方性法規以行政法規為主,法規規范的主要對象是地方人民政府及其下屬的各職能部門;其二,法規表述上,相關地方性法規主要作應當性規定(“應當”共出現16939次),遠多于禁止性規定(“禁止”共出現2053次,“不得”共出現3406次,共計5459次);其三,處罰手段上,罰款仍然是地方性法規設置法律責任條款時采用的主要手段,“罰款”一詞共出現4862次。

圖12:除立法條例以外的設區的市地方性法規文本中的詞云圖

(四)對部分法律責任條款的統計分析

根據《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第11條的規定,地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。地方性法規可以設定行政處罰的種類有:警告;罰款;責令停產停業;暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷除企業營業執照外的其他執照;沒收違法所得、沒收非法財物的行政處罰,不能夠設定限制人身自由、吊銷企業營業執照的行政處罰。為了更好地體現設區的市地方性法規設置法律責任條款時所采用的主要手段和方式,本文對398件除地方立法條例以外的設區的市地方性法規法律正文文本進行系統分析,發現罰款和警告分列行政處罰種類的前兩位,沒收違法所得、責令停產停業及暫扣或者吊銷證照在設區的市地方性法規中使用頻次較少。本文進一步對罰款和吊銷證照兩種處罰種類進行細化統計分析。

表7:設區的市地方性法規行政處罰種類統計表

法規(件數)

頻次

罰款

345

4862

警告

130

305

沒收違法所得

98

171

責令停產停業

94

179

暫扣或者吊銷許可證、除企業營業執照外的其他執照

46

73

1.有關罰款的規定

經統計,在398件除立法條例以外的設區的市地方性法規中,共有345件規定了罰款事項,“罰款”一詞出現共計4862次,平均每件地方性法規正文出現罰款14次,罰款事項在設區的市地方立法中具有重要作用。按照報告第三部分對地方性法規的分類,在345件規定了罰款事項的地方性法規中,共有177件屬于“城鄉建設與管理”類,其中共出現“罰款”一詞3097次,占到總數的63.7%;共有129件屬于“環境保護”類,其中共出現“罰款”一詞1485次,占到總數的30.5%;有39件屬于“歷史文化保護”類,其中共出現“罰款”一詞280次,占到總數的5.8%。“環境保護”類法規中設置罰款事項的法規件數最多,而“城鄉建設與管理”類法規中設置的罰款事項最多。

表8:除立法條例以外的設區的市地方性法規有關罰款的規定統計表

法規件數

含有罰款事項的法規件數

所占百分比(件/件,%)

出現“罰款”一詞的頻次

占“罰款”一詞出現頻次總數的百分比

城鄉建設與管理

207

177

85.5%

3097

63.7%

環境保護

134

129

96.2%

1485

30.5%

歷史文化保護

54

39

72.2%

280

5.8%

其他

3

0

0%

0

0%

合計

398

345

86.7%

4862

100%

2.有關吊銷各類證照的規定

經統計,在398件除立法條例以外的設區的市地方性法規中,共有49件規定了吊銷事項,其中規定吊銷許可證以及除企業營業執照外的其他執照的共44件,75次,主要包括各類經營許可證和從事相應行業經營的企業資質證書等。以環境保護相關地方性法規為例分析,由于涉及行政許可的事項較多,以吊銷行政許可作為追究法律責任手段的事項也相應較多,主要涉及的證照類型是取水、采礦、采砂、捕撈等自然資源開發利用相關的許可證和向管網排污的相關許可證等。例如,僅安徽阜陽市的《阜陽市地下水保護條例》一件法規中就包含5個涉及吊銷取水許可證的條款。

五、基于數據分析的幾點結論

(一)地方立法熱情高漲,設區的市地方立法數量高速增加

《立法法》修改之前,除省級之外,地方立法權僅為省會市、經濟特區所在地的市和國務院批準的較大的市所享有。一些市夢寐以求,希望獲得地方立法權。黨的第十八屆四中全會決定提出,明確地方立法權限和范圍,依法賦予設區的市地方立法權。2015年3月,第十二屆全國人大三次會議修改《立法法》,賦予所有設區的市地方立法權。修法完成伊始,地方立法熱情高漲,從數據統計可以看到,自2015年9月25日《三亞市白鷺公園保護管理規定》成為《立法法》修改后被新賦權的設區的市第一個出臺的地方性法規以來,三年時間共制定設區的市地方性法規595件,法規數量年均以翻一番的速度增加,充分體現出設區的市地方立法的工作熱情,在推進各地依法治市的進程中發揮著越來越重要的作用。

(二)立法實踐議題集中,立法事項范圍符合立法法規定

一些地方人大同志認為,《立法法》賦予設區的市的地方立法權限范圍有限,束縛了地方的手腳,不利于地方立法發揮作用。以上位法作為主要分類依據初步分類統計發現,第一,地方立法議題較為集中,與《立法法》第72條對于立法權限的規定相一致。立法條例之外的398件地方性法規中,城鄉建設與管理類共207件,環境保護類共134件,歷史文化保護類共54件,此外還有3件議事規則類法規。我國環境保護法、水污染防治法、城鄉規劃法、水法、城市市容和環境衛生管理條例、文物保護法等上位法律法規的出現頻次均超過了30次,立法議題主要包括污染防治、城鄉規劃、市容環境衛生管理、文物保護等內容。第二,地方立法事項范圍較為寬泛,能夠滿足設區的市地方立法實際需求。統計顯示,城鄉建設與管理類立法中出現了一些新的形態,如《鶴壁市循環經濟生態城市建設條例》《泰州市公共信用信息條例》《威海市居民養老服務保障條例》等。這說明,《立法法》規定的城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項是比較寬的,也是符合設區的市地方立法實際需求的。

(三)地方性法規審批數量快速增加,立法能力仍待提高

595件地方性法規出臺的背后,還存在著立法積極性高漲與立法能力不足之間的矛盾。在省、自治區層面,省級人大常委會過去只審批一兩個較大的市地方性法規,現在快速增加至審批七八個乃至20余個設區的市地方性法規;設區的市層面,許多地方人大常委會過去沒有法制委、法工委,沒有從事地方立法的經驗,被賦予地方立法權后,面臨立法需求與立法能力不相適應的問題。對審批時間的統計顯示,一件地方性法規從設區的市人大常委會通過,到省、自治區人大常委會批準,平均需要50.3天,從2015年的24.8天到2016年延長至41天,2017年上半年達到78.8天,個別地方性法規的審批時間甚至超過了4個月乃至半年。這從一個側面反映出,各級人大常委會仍需進一步加強立法工作力量,通過探索磨合,促進省級人大常委會與設區的市人大的立法工作的有效銜接和配合,保障設區的市地方立法工作順利推進。

(四)“貪大求全”現象仍有存在,地方立法簡易體例結構有待推廣

統計顯示,398件除立法條例以外的地方性法規中,體例在6章及以上的法規件數為216件,占總數的54.2%;“不分章”的條例共76件,僅占總數的19%;60件地方性法規正文超過8000字。部分設區的市立法存在“貪大求全”的現象,對立法項目“門面”的關注超過了對解決本地實際問題的追求,有的地方性法規過多引用甚至照搬照抄上位法,一定程度上存在重復立法問題,造成立法資源的浪費,也影響了地方立法的質量。根據全國地方立法工作座談會會議精神,地方立法不追求大而全、小而全。地方立法因為解決的問題相對比較單一,應當提倡簡易體例結構,少一些原則性、綱要性的條款,多一些細化、量化的規定,堅持有效管用的原則,有幾條定幾條,重在能解決實際問題。在這一方面,許多設區的市已經作出了有益嘗試,“不分章”、“短而精”的地方性法規正呈現出增加趨勢。在此基礎上,地方立法簡易體例結構還應進一步推廣,并帶動設區的市地方立法理念由追求“面子”向追求實用性轉變。

(五)行政處罰手段過于單一,法律責任配置方式需要科學完善

法律責任條款是法律能夠起到懲治違法行為、防止違法現象發生之作用的依據。在歷次《立法法》培訓班、地方立法工作專題培訓班、地方立法研討會和工作座談會期間,地方人大同志多次反映,立法時深感“權力有限”、“手段有限”,無法體現設區的市地方性法規的強制性和執行力。通過大數據統計和分析,總體上看,盡管根據《行政處罰法》的規定,地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的多種行政處罰,但是絕大部分設區的市在設置法律責任條款時仍然傾向于選擇罰款、警告等手段,甚至只選擇了罰款一種手段。這反映出設區的市在地方性法規中設置行政處罰手段的單一性,部分地方仍然存在“罰款萬能”的觀念。對被新賦權的設區的市而言,通過地方立法引領和推動改革發展,促進政府職能和履職方式轉變,實現從社會管理向社會治理的轉換,都要求合理運用立法技術配置法律責任方式。法律責任條款的設置需遵循一定的原則和規律,體現過罰相當、懲戒與教育相結合的精神。要做到這一點,需要設區的市繼續積極探索,提出符合立法規律、體現地方特色的解決方案。

注釋:
*作者注:本文所持觀點及立法建議,屬于個人研究,不代表任何機構的官方意見。
李菊:《推進設區的市行使地方立法權情況分析》,《地方立法研究》2017年第3期,第34頁。
武增:《2015年<立法法>修改背景和內容解讀》,《中國法律評論》2015年第3期,第210頁。
張德江:《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 與時俱進完善中國特色社會主義法律體系》,中國人大網:www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2017-09/07/content_2028689.htm,最后訪問時間:2018年3月26日。
沈春耀:《適應全面依法治國新形勢 進一步加強和改進立法工作》,中國人大網:http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028782.htm,最后訪問時間:2018年3月26日。
作者簡介:閆然,法學博士,全國人大常委會法工委工作人員;毛雨,法學碩士,全國人大常委會法工委工作人員。
文章來源:《地方立法研究》2018年第3期。
發布時間:2018/6/28
 
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